“三农”问题是全党工作的重中之重。农村支付服务环境建设是金融服务“三农”的重要组成部分，是打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略的内在要求。在即将全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，总结回顾农村支付环境建设做法经验成效，分析新征程的新内涵、新要求，明确农村支付发展战略定位，提出工作思路措施，有利于更好地指导、推动农村支付服务高质量发展，为新征程吹响支付号角。

一、人民银行农村支付服务环境建设主要工作措施和成效

在党中央和国务院的坚强领导下，人民银行始终把金融服务“三农”放在重要位置，将农村支付服务环境建设纳入农村金融生态整体战略，制度先行、机制保障、基础夯实、特色驱动，持续推动农村支付服务环境改善。

（一）不断完善顶层设计，中国特色农村支付制度体系逐步形成

人民银行在农村支付环境建设方面坚持以问题为导向，注重制度先行，不断完善农村支付制度规划和政策。2006年，人民银行印发《关于做好农村地区支付结算工作的指导意见》，解决了当时农村支付需求日益增长但结算方式单一、服务手段陈旧等突出问题，开启了我国指导农村支付服务环境建设序幕。2009年，人民银行印发《关于改善农村地区支付服务环境的指导意见》，在总结经验的基础上，进一步明确了指导思想和设立阶段性总体目标，并从账户开立与使用、工具推广普及、支付清算网络覆盖、支付服务市场完善、风险防范、宣传培训、组织领导等方面系统提出农村支付工作思路措施。为充分发挥农村支付服务环境建设对于发展普惠金融和健全城乡发展一体化体制机制的基础性作用，进一步扩大现代化支付体系建设成果在农村的应用和普惠面，2014年人民银行印发《关于全面推进深化农村支付服务环境建设的指导意见》，提出“因地制宜、鼓励创新、风险可控、包容发展”等工作原则，推动更多支付服务主体广泛参与，推进综合性惠农支付服务建设，积极发展手机支付等新兴支付方式。经过持续不断努力，以人民银行支付结算制度为基础，以农村支付专项指导意见为核心，以农民工银行卡特色服务、银行卡助农取款服务、移动便民支付工程政策制度为重点的农村支付制度体系逐步形成。

（二）统筹政府与市场两个资源，联合推动各项政策制度落地生效

为推动农村支付有关制度实施，人民银行分支机构结合当地实际，真抓实干，系统梳理，纷纷开展了诸如“便农支付工程”“快通工程”“千点百乡支付惠农工程”“农汇通”“讯通工程”等各具特色的农村支付服务环境建设工程；会同有关各方构建“人行推动、政府支持、机构实施、社会参与”的农村支付环境建设联合工作机制，形成建设合力。协调地方政府支持方面，推动农村支付环境建设政策与国家财政直补、“新农合”、“新农保”、脱贫攻坚、农村电商、信息进村等政策协同融合；协调通信管理、市场监管、公安等部门在设施建设、主体管理、安全防范等方面协作配合；争取地方财政资金支持，撬动社会资金参与其中。据统计，2019年，各地累计支持农村支付服务环境建设奖补资金2143.01万元。在发挥市场作用方面，鼓励银行机构新增乡村网点，支持大中型银行设立普惠金融事业部，推广银行卡助农取款服务点，指导发行金穗惠农卡、绿卡、福农卡、乡村振兴卡等农村特色银行卡产品，鼓励开发“惠农E通”“邮掌柜”等面向农村的综合服务平台。鼓励社会多方参与，依托银行卡助农取款服务点网络，通过加载农村电商、物流、车票代买、涉农经济信息等，打造“服务点+N”支付服务场景模式，吸引社会各方参与农村支付环境建设，互惠互利。

（三）不断夯实农村支付基础设施，强基固本孵化效应突出

一是消除农村支付服务空白。指导大银行下沉网点、小银行就地服务，鼓励社区银行、村镇银行、流动银行等各显其能，推动农村信用社深化改革，鼓励邮储银行(5.530,0.03,0.55%)代理网点转型升级，引导投放ATM、POS等自助机具，推广手机支付、网络支付等新兴支付方式，多管齐下，逐步消除农村地区支付服务空白。二是不断丰富和畅通农村支付清算渠道。支持农村地区银行机构网点以采取集中、远程多点或者代理方式接入人民银行大小额支付系统，并已实现网点全覆盖；批准成立农信银资金清算中心，丰富农村资金“汇路”；指导银行卡清算组织和合规清算平台建设运营并向农村覆盖延伸，推动农村地区银行卡受理环境不断优化，优化银行卡市场价格机制；支持农村金融机构通过自助转账功能将其在ACS账户的资金转出至其他ACS账户，实现业务发起方式从纸质柜面向电子化的转变，解决众多偏远和县域农村金融机构实际工作中的困难，进一步丰富资金进入实体经济的渠道。三是推动银行账户和银行卡普及。借力财政补贴资金发放、金融IC卡换代升级、助农取款推广、优化企业账户服务、取消企业银行账户许可等工作契机，通过持续不断地宣传营销，推动农村地区单位和个人银行结算账户逐步普及。截至2019年末，全国农村地区人均持有银行卡3.61张。单位银行结算账户达2446.51万户。

（四）组织实施三大特色支付工程，惠农助农社会效应巨大

回顾农村支付服务环境建设的历程，以农民工银行卡特色服务、银行卡助农取款服务和移动支付便民工程为特色的重点措施贯穿了农村支付服务环境建设全过程。

人民银行2005年组织试点并于2006年起在全国范围推广农民工银行卡特色服务，解决当时农民工回乡取款难、路上携带现金不便的突出难题，受到了国务院领导的充分肯定和广大农民工群众的热烈欢迎。截至2019年末，农民工银行卡特色服务取款业务累计交易9979.42万笔，金额1542.79亿元。

为解决偏远乡村居民临时取款难问题，进一步降低取款等支付服务获取成本，人民银行于2010年试点并于2011年起在全国范围推广银行卡助农取款服务，实现了农民足不出村办理取款、汇款、缴费等基础支付服务。截至2019年末，我国农村地区助农取款服务点达87.35万个，覆盖村级行政区52.33万个，村级行政区覆盖率超过99.21%，世界银行认为我国银行卡助农取款服务已形成“世界上规模最大的代理服务网络”，基本解决农村基础支付的“最后一公里”问题。

随着近年来中国移动互联网的快速发展，为加快提升移动支付服务水平，人民银行自2017年起组织各分支机构、相关市场机构联合开展移动支付便民工程，已在城市、县域地区取得良好效果。2019年，人民银行部署将便民工程进一步拓展至农村地区，选择经济基础较好、产业特色较为突出的地区先行先试，以手机APP为抓手，以日常支付服务、农产品(6.870,0.41,6.35%)分销服务等为切入点，着重解决农村地区支付服务发展不均衡不充分等问题，提升农村地区支付便利化水平。截至2019年末，农村地区手机银行、网上银行开通数达到8.16亿户、7.12亿户。

二、全面建设社会主义现代化国家新征程赋予农村支付服务环境建设新内涵

2020年是脱贫攻坚收官之年，也是中国进入全面建设社会主义现代化国家新征程的起承之年。站在这个重要历史交汇点，总结长期以来农村支付服务环境建设经验，立足于满足“三农”发展需求，结合当前中国乃至国际支付服务发展特点和趋势，以及中国乡村振兴战略实施，助推全面建设社会主义现代化国家，以更高质量不断深化农村支付服务环境建设，面临“五个更加”的新内涵、新要求。

（一）农村支付要更加多元

随着农村生活、生产、生态的持续发展，家庭农场、农民合作社、农业龙头企业、农业生产性服务组织等农村经营主体不断扩大，“田秀才”“土专家”“乡创客”和能工巧匠等返乡入乡创业人员不断增加，这些新型农村经营主体必然需要与之相适应多元支付需求。同时，乡村产业链条不断延伸，特色鲜明的小宗类、多样化乡土品牌大量涌现，农产品加工业不断做精做深，休闲农业和乡村旅游快速增长，共享农业、体验农业、创意农业等新业态不断催生，各级现代农业产业园大量创建，乡村产业新业态、新园区、新链条或者传统链条的新环节都将不断催生新的多元支付需求。此外，随着农民收入的不断提高，农民的消费不断升级，农民的支付需求必然由相对单一的存取款不断向便捷缴费、汇款、网上交易支付、移动扫码支付等需求转变。这些多元支付需求都需要支付服务供给者去满足。

（二）农村支付要更加集约

集约本质上是范围经济和互联经济，是成本节约的需要，是效率的体现。支付服务发展充分体现集约的特点、趋势和要求。比如，早期的银行卡收单由“一柜多机”走向“一柜一机”；近期的扫码支付由“一户多码”走向“聚合支付”再到“条码互通”；银行卡助农取款服务点由单一取款业务走向取款、汇款、代理缴费再到“服务点+”，主要大型支付机构正在不遗余力地丰富支付应用场景，加载各种各样的交易功能，打造“支付APP+”。这些无不在客观、清晰地反映着、体现着以及要求着支付供给的集约化。而农村地区居住分散，老龄化和空心化较为严重，教育水平偏低、路途较远、农村企业规模不大等因素，导致农村个人和企业的存、取、汇、收、付、缴等支付需求较为零散，因此，更应该运用集约化理念，采取支付APP等集约型支付方式或支付服务解决方案，不断丰富适合“三农”需求的场景和功能，满足同一主体的多元需求和多元主体的多元需求。

（三）农村支付要更加便利

党的十九大明确提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在农村，美好支付需求首先体现为便利。便利是一种美好客户体验，不仅体现在服务的成本、效率等方面，也体现在服务的可获得性、难易程度等方面。从现金、支票、银行转账、刷卡、网银支付到扫码支付的推广应用实践，印证了城市支付的发展就是便利度不断提升的过程。这种趋势特征在农村支付服务的发展上同样存在。此外，一些具有中国特色的农村支付业务的推广初衷就是为了便农惠农。比如农民工银行卡特色服务，便利了农民工返乡取款；银行卡助农取款服务，便利了偏远乡村农民足不出村取款；农村手机支付试点、移动支付便民工程进农村，便利了农村居民足不出户享受支付交易。高质量的乡村振兴，需要更加便利的农村支付。

（四）农村支付要更加可持续

党和国家明确要发挥市场的决定性作用。市场机制的发挥内在要求供给应具有可持续性。而农村支付服务市场往往投入大、见效慢，商业可持续性挑战大。农村支付供给要实现对乡村、对农民的全覆盖缺乏市场基础，实现难度大。过去农民工返乡取现难、偏远村民取款难就是这种困难的体现。为了克服市场的“无情遗落”，提高支付普惠水平，人民银行“不忘初心、牢记使命”，坚持“支付为民”理念，主动担当作为，发挥政府的重要作用，组织有关金融机构和清算机构，先后推出农民工银行卡特色服务、银行卡助农取款服务，有效解决了农民工返乡取现难、偏远村民取款难问题。国情和实践启示我们，在当代中国，在当前阶段，应从更加宽广的视角来理解农村支付可持续性的深刻内涵意义。首先，具有市场机制所内涵的商业可持续意义，这个还是决定性和主体性的。其次，充分肯定和兼容政府的重要作用，行政的力量引领社会责任的践行共同提升了弱势群体的支付服务可获得性，也为业务可持续性扩大了用户基础，利于长远可持续发展。再次，期待市场机制与政府作用琴瑟共鸣，相互融合，相辅相成。在一些市场尚难触达又具有重要经济社会价值意义的领域环节，可以考虑发挥政府作用，适度培育市场，进而吸引市场力量跟进，形成中国特色的可持续发展模式。

（五）农村支付要更加安全

长期以来，人民银行在农村地区持续开展支付知识宣传培训教育，取得了一定效果，农村现代支付意识缺乏的问题逐步得到改善，对卡折密码有了基本的保护意识。但是伴随支付产业的升级，电信诈骗、买卖账户、套取手续费等违法犯罪活动逐渐向农村蔓延。农村群众对新风险的防范意识相对不足，风险承受能力普遍较弱。在农村地区推动支付环境建设在风险和安全问题上应有与城市不同的考量，需要有与“三农”发展状况和特点相适应的风险防范体系，更好地保障农村支付安全。

三、以农村支付服务的高质量发展迎接社会主义现代化国家的全面建设

新征程新目标新要求，下一步，人民银行将继续贯彻落实党中央、国务院关于乡村振兴、脱贫攻坚、普惠金融的工作部署，不忘初心、牢记使命，提高站位，以“五个更加”的更高标准，努力做好“五个坚持”，以农村支付服务的高质量发展，服务农村经济和农民生活，迎接社会主义现代化国家的全面建设。

（一）坚持助力脱贫攻坚，决胜全面建成小康社会

2020年是坚决打赢脱贫攻坚战的最后一年。必须也必将实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。支付是金融服务的重要组成部分。支付助力脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会是光荣担当。要进一步夯实贫困地区的支付基石，不断丰富和完善支付清算渠道；积极与政府及其相关部门建立更加紧密的工作协同机制，对接产业扶贫、消费扶贫、健康扶贫、教育扶贫、异地搬迁扶贫等，为扶贫产业企业产供销提供网银、移动机具等结算服务，为贫困地区农产品销售电商平台提供网络支付，为贫困户的医保医疗简化报销结算流程，为贫困学生提供助学贷款的开户结算提供便捷渠道，为扶贫异地搬迁移民点跟进提供银行卡助农取款服务点等。

（二）坚持因地制宜，分类施策

我国农村幅员广阔，东中西、县乡村、大村与小村、非贫困地区与贫困地区之间经济社会发展情况存在较大差异。而农村新业态、新返乡入乡人员以及新时代农民消费升级催生了多元支付需求，且这种需求在不同地区呈现多样演进路径。面对这些差异，农村支付工作应坚持“因地制宜、分类施策”，充分满足农村各个地区、各类经营主体、不同收入农村居民的支付需求。在相对发达农村地区，要加快推广电子支付、网络支付，积极探索推广农村企业的综合性支付解决方案，紧跟城市支付步伐。在相对欠发达农村地区，要持续做好传统现金、存折、银行卡服务工作，但也要积极推广新兴支付方式，紧跟相对发达农村地区和城市步伐。在传统务农地区，要注重解决农村群众生活支付；在乡镇企业集中的农村地区，要注重以电子票据、单位结算卡等对公支付工具推广；在外贸经济发达的农村地区，则要注重解决跨境支付问题。

（三）坚持市场力量和政府推动双轮驱动

在推进农村支付环境建设中，要充分尊重市场规律，鼓励和支持金融机构和非银行支付机构在农村支付服务的各个细分市场开展适度竞争与广泛协作，推动形成支付服务资源要素向农村聚集的内生驱动模式。比如，鼓励银行机构与电商平台、益农信息服务机构、保险公司等合作，依托银行卡助农取款服务点，加载农村电商、益农信息、保险服务等，实现资源共享、业务互促、市场共拓、价值互增。同时应该实事求是，对于业务拓展成本高、预期收益低、商业化经营难以持续供给、农民又有迫切需求的支付服务领域和地区，积极争取地方政府的政策支持和资源倾斜，引导政府相关部门在财税补贴、税收优惠等方面予以有力支持，持续提供外生动力。要注重与政府工作形成联动，从一卡通补贴发放、乡村治理、农旅项目发展、农民工服务等政府重点工作中找准支付工作的切入点，互相借力发展。

（四）坚持加快金融科技应用与消弭“数字鸿沟”并重

支付是金融科技运用的先行领域。农村支付要实现快速发展，势必借助金融科技力量。要鼓励银行机构、非银行支付机构以“三农”支付需求为导向，在农村商品交易、物流配送等各类场景中，加大金融科技应用创新。支持银行机构、非银行支付机构、清算机构、电信运营商以及互联网科技企业等相互合作，发挥各自优势，在农村地区创新业务模式和支付产品。值得注意的是，农村支付科技应用有赖于通讯等基础设施的不断完善升级，应注意与相关配套设施建设相衔接，创新拓展符合实际的支付服务产品。同时，需要特别注意消弭“数字鸿沟”，兼顾“数字贫民”。当前，边远乡村空心化严重，留守人员多是老年人、妇女和儿童，不会使用新兴电子支付方式的“数字贫民”依然一定程度存在，不容忽视，农村支付不能“唯数字化”。这些最弱势群体对现金、存折、银行卡等基础服务依然有现实需要。

（五）坚持强化风险防范，不断提高农村支付安全水平

金融管理部门、有关金融机构和非银行支付机构要认真深入分析农村支付风险衍生、累积、暴发特点，一手抓建设，一手抓风险，系统性应对，针对性解决。一是完善农村支付服务风险预警和应急管理机制，强化金融管理部门与地方公安、工商、网信、宣传等部门的协作，加强监测、检查和处罚，对农村支付领域的违法违规行为坚决打击，严肃处理。二是要整合金融宣传资源，借助村委会、农民夜校等形式持之以恒开展宣传培训、安全教育，持续增强服务机构和农村居民的风险防控能力。三是发挥自律组织作用。中国支付清算协会等行业自律组织要进一步畅通农村金融消费者维权渠道，完善农村支付纠纷处理机制，争取“就快就近就简”处理，保护农村群众和企业的合法权益和支付信心。