杨涛:中国版金融科技“监管沙盒”正在提速
中新经纬APP杨涛2020/6/12 15:41:03

日前,北京金融科技创新监管试点第二批应用正式公布,通过本次北京的创新项目公示,可以看到相关应用更加惠民利企、开放包容,监管模式也得到进一步优化,某种意义上讲,中国版的金融科技“监管沙盒”正在提速。作者认为,由于发展背景、短期目标和重点等有所差异,海外监管沙盒的一些成功经验并不能直接拿来借鉴。展望未来,在人民银行引领与地方政府配合下,或许过去作为有限场景测试的金融科技创新试点,将来会给整个金融体系改革升级提供重要的参考经验。

日前,在中国人民银行的指导下,北京金融科技创新监管试点第二批应用正式公布,引起了各方广泛热议。众所周知,2019年12月人民银行首先在北京市启动金融科技创新监管试点,并在今年1月公布涵盖供应链金融、数字金融、普惠金融等场景在内的六个创新应用作为首批试点项目。随后4月又支持在上海、重庆、深圳、河北雄安新区、杭州、苏州等地扩大试点,并且积极引导持牌金融机构、科技公司申请创新测试。

通过本次北京的创新项目公示,可看到相关应用更加惠民利企、开放包容。公示项目横向覆盖了银行、保险、非银行支付等领域;纵向延展了申报主体,支持科技公司直接申请测试,涉及的金融服务创新和应用场景由持牌金融机构提供。

应该说,随着金融科技、金融数字化转型不断深入,相应的监管模式也需要进一步优化。央行在《金融科技(FinTech)发展规划(2019-2021)》中表示要建立健全试错容错机制,在风险可控范围内开展新技术试点验证。当前的金融科技创新监管试点正是为了规划落地而“保驾护航”,归根结底,是在有效控制风险的前提下,给金融科技创新更多的尝试空间,使其发挥更大作用。某种意义上看,中国版的金融科技“监管沙盒”正在提速。

众所周知,“监管沙盒”虽然在运行原则和机制上存在差异,但其性质都类似于计算机领域的沙盒(Sandbox),即通过限制授予应用程序的代码访问权限,为一些风险不确定性较高、外溢性未知的程序提供真实测试环境。由此来看,监管沙盒也是为特定的金融创新提供一个过渡性、测试性、安全性的环境,从而既能够充分把握风险与加强消费者保护,又能够使得创新不再“无所适从”,而是“找到组织”,从而尽快推动良性的金融创新落地。

某种意义上看,监管沙盒与过去中国的金融改革试点有类似之处,都是为了创造条件来推动金融创新与发展,有效支持实体经济,并且尽量观察、应对潜在风险。但从根本上看,二者却差异较大。监管沙盒是一种规范的常态机制安排,也是当前各国金融监管体制改革的重要组成部分;而改革试点则并非常设机制,而且受国家金融改革大背景、地方改革能力与动力等多种因素影响,更多依靠行政审批模式而设立。同时,在经验教训总结与推广方面,监管沙盒更容易形成标准化的制度规则创新应用,而改革试点则更多需要试点区域主动推广,或者自上而下及地方政府间的学习借鉴。由此来看,对于更具有前沿性、动态性、敏捷性的金融科技创新来说,依托常态化的沙盒机制建设显得更加合理。

就全球来看,监管沙盒体现出各国监管者的不同政策偏好。一方面是共性特征。如英国监管沙盒颇具包容性,未对申请者的业务类型和规模作出限制,因此适用范围很广泛,涉及的行业和产品类型较为丰富。但从入盒机构的性质来看,多数为初创类企业,也包括一些银行等持牌金融机构;从公司规模看,初创的小型公司所占比例最大,其次是大型公司,最后是中小型公司;从行业类型看,参与者主要是服务于持牌金融机构的金融科技企业,业务涉及支付清算、存贷款与资本筹集、投资管理等众多领域,尤其是零售银行、一般保险、零售投资、零售贷款、反洗钱、生物识别与身份认证等。另一方面也有个性特征。例如,2017年2月23日,加拿大证券管理局(CSA)推出了监管沙盒,并列出一些适用模式,如众筹门户网站、基于加密数字货币或者分布式账本技术的风险投资、使用人工智能进行交易等。

相比而言,国内的情况有所不同。近年来,中国已经历多次互联网金融整顿,通过重新梳理新金融发展的内在特点,期望创新更加规范、健康并回归本源。目前,金融科技创新监管试点也延续了前期治理的经验,首先强调金融科技活动也离不开金融业本质,必须以风险把控和金融消费者保护作为重中之重。由此,北京已有的试点则体现了审慎与支持相协调的原则,在初期更多侧重持牌金融机构,科技公司则通过与银行等合作进入试点;后期则逐渐允许科技公司单独申请试点,从而更好地把握风险与安全的“跷跷板”。

当然,未来扩大试点的方向也愈加清晰。一方面,从城市来看,需要有较好的金融科技产业基础、地方金融监管能力、参与创新试点的积极性。当然各地更需要差异化偏重,而非全面一哄而上。这里需要考虑不同地方的金融科技业态差异、与中央的战略配合重点差异等。如北京作为国家金融管理中心,其优势就是能够积极落地中央层面的创新试点工作。另一方面,从机构来看,需着重吸引那些扎扎实实搞创新、真正踏实服务实体的参与者,避免为创新而创新,或传统业务的简单概念包装,从而实现“良币驱逐劣币”。

同时,预计人民银行与北京市也在不断探索完善沙盒测试中的消费者保护,这也是各国监管沙盒创新的核心问题。具体来看,一是需明确事先、事中的保护预案,明确参与机构应该承担的责任,提前对可能出现的客户风险损失有所准备;二是逐渐设立事后的惩罚与救济模式,在监管沙盒给予一定创新空间时,同步构建“防火墙”;三是有效甄别合格的试点项目客户与消费者,保障参与客户有足够的专业水平与风险判断能力;四是加强监管部门之间、监管与地方政府间的协调配合,尤其重视职责交叉与空白地带的潜在风险。

此外,未来的监管沙盒试点还面临一些挑战。包括:使得模拟测试环境更符合复杂的市场环境特征;制定更加明确的入盒试点标准和遴选规则;与现有金融监管机制、金融科技认证与审批模式更好地协调;强化试点运营、管理与监督的全流程管理与专业性,保障创新试点的前沿性与合规性;使得创新试点真正能够使“优秀”的创新企业受益,并最终服务于企业和居民部门;合理进行创新试点中的成本与责任分担。

总的来看,海外监管沙盒模式已经有了一些成功经验,但对中国却并不容易简单借鉴。究其原因,一是发展背景有所差异。海外是在相对严格的法律约束框架内,争取给金融科技创新更多“让子弹飞”的空间;而中国则是在“一抓就死、一放就乱”的怪圈里,试图以沙盒包容良性创新。二是短期目标和重点有所不同。除了追求公开透明、公平公正、提高创新效率等通常目标之外,中国的监管沙盒还被赋予了更多的价值追求,如在金融供给侧改革的总体战略下,促使金融科技创新更好地应对中小企业融资难、融资贵的矛盾。应该说,当前这项改革已经走上了有中国特色的发展轨道,展望未来,在人民银行引领与地方政府配合下,或许过去作为有限场景测试的金融科技创新试点,未来会给整个金融体系改革升级提供重要的参考经验。

(本文作者系北京立言金融与发展研究院院长、国家金融与发展实验室副主任)


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