01 或成年度最令人失望新规

嗯，趁五一假期，聊聊《非银行支付机构监督管理条例实施细则(征求意见稿)》，下面就简称它《非银条例细则》。

因为职业的缘故，阅读各种新规是日常工作的一个标准动作，所以时间久了自然会感受到一些法规之间功力的差距。

-好的新规，体例完备、措辞精当、定标准、划界限、为市场解决问题，例如“个保法”、例如“非银支付条例”本身、例如新版“消金管理办法”，都是此类；

-差的新规，观点片面，术语错乱，想当然、一刀切，为市场制造困惑，“网络数据安全管理条例”、“保理205号文”、“金融产品网络营销管理办法”、甚至最新版的“公司法”部分条款，当属此类；

而令人失望的新规，它的风格与前两者又有不同，它会委婉地告诉你——抱歉，我的作业没写完。

无数读者满怀期待（或焦虑）地点开《非银条例细则》，却基本上只看到了一份“行政许可材料清单指引”。

02 退回原点的“二分法”

这就是《非银条例细则》令人大失所望的核心原因——“二分法”非但没有更进一步明晰适用规则，反而大踏步地倒退回了起点。

我们知道，非银支付条例令市场瞩目的一项立法进步就是把现行支付业态下的“网络支付”、“预付卡发行与受理”和“银行卡收单”拆分为了“储值账户运营”和“支付交易处理”两类。

《非银支付条例》第15条这么说：

——“非银行支付业务根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两种类型，但是单用途预付卡业务不属于本条例规定的支付业务。储值账户运营业务和支付交易处理业务的具体分类方式和监督管理规则由中国人民银行制定。”

更早之前在2021年公开的《非银支付条例（征求意见稿）》里，对于这个二分的思路还有更详细的阐述，当时的第2条这么说：

——“储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。”

不要小看上面的这些文字调整。

在理想的“二分法”下，技术和介质不再是判断支付业务牌照种类的标准，“线上或线下”在所不问，“用没用到银行卡”在所不问，区分牌照功能的唯一标准就是是否“开立支付账户或者提供预付价值”。

这就能很好地解决现行法下“三分法”用技术手段对同类型业务进行机械切割所带来的扭曲感。

来看几个“扭曲感”十足的现行法条：

——《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（俗称43号文）第4条“支付机构对特约商户的拓展与管理、业务与风险管理应当执行《银行卡收单业务管理办法》（中国人民银行公告〔2013〕第9号公布）等相关规定。”

——《条码支付业务规范（试行）》第1条“非银行支付机构（以下简称支付机构）向客户提供基于条码技术的付款服务的，应当取得网络支付业务许可；支付机构为实体特约商户和网络特约商户提供条码支付收单服务的，应当分别取得银行卡收单业务许可和网络支付业务许可。”

有看到吗，由于现行术语的老旧，面对实质上完全相同的“为商家收款”这项业务，却要区分两种牌照。服务优衣库的线上APP下单付款需要“网络支付”牌照，而在优衣库的线下门店扫二维码付款却需要“银行卡收单”牌照，即使你根本完全没有用到银行卡……

这就是我们对“二分法”寄予厚望的原因。

根据二分法的逻辑，没有交易场景，预收付款人资金的服务被归为一类；基于特定交易场景，处理特定交易款项的业务被归为一类，上面提到的“相同业务不同牌照”的问题，就能迎刃而解。

那么《非银条例细则》是这么去做的吗——完全不是。

根据《非银条例细则》第57条，“储值账户运营”和“支付交易处理”首先被分为了I类和II类，看上去有模有样，但接下来离谱的事情出现了：四小类牌照对现行的牌照功能没有做出任何形式的重构，相反却建立了严丝合缝的对应关系。

直接看图：

图示的逻辑简单化简一下就是：

“互联网支付”=“账户I类”；

“预付卡发行与受理”=“账户II类”；

“银行卡收单”=“交易I类”。

至于“交易II类”，其实现在基本上已经没有什么有效的市场体量了，即使把它当做不存在也不会有多影响法规理解。

在这样一个分类一一对应的模式下，最离谱的事情发生在《非银条例细则》的第76条：

“《条例》施行之日起，各类支付业务规则暂沿用原预付卡、网络支付、条码支付、银行卡收单等制度规定。中国人民银行现行制度文件中涉及非银行支付机构支付业务类型的有关规定，按本实施细则第五十七条规定的对应关系调整后执行。”

《非银条例细则》第76条一出，等于宣告着至少截至目前《条例》尝试对支付行业牌照划分进行的重构无任何有效进展。

市场本在期待一场颠覆式变革，却等来了一个简单的定义词替换游戏——原有的业务类型为ABC，新类型为X1/X2和Y1/Y2，其中A=X1，B=X2，C=Y1，剩下的等于Y2，然后所有规则，按原状对应适用。

这就是说，从“条例征求意见稿”至今整整三年又四个月，市场对新业态划分的期待也好，担忧也罢，到现在归总成一句话——“啥也没发生”。

既没有利好，也没有利空，这教人如何不失望。

当然，与其相信这是监管本意，我们更愿意相信这就是“作业没做完”的迫不得已。毕竟“来华支付便利化”的头号任务的确填满了2024年至今的工作时间，能够用来打磨细则的时间的确少之又少。

03 略显僵硬的“净资产超额累退”

这是一个不那么显眼的僵硬设计。

《非银条例细则》第61条，非银行支付机构净资产最低限额以备付金日均余额为计算依据，采取超额累退方式按照以下标准确定：

《非银条例细则》之所以会有这条，源头是《条例》的第28条：“非银行支付机构净资产与备付金日均余额的比例应当符合中国人民银行的规定。”

习惯了巴塞尔协议三大支柱的你，乍一看到这个条款或许不会觉得有多诧异：“哦，金融业务，搞点资本充足率、净资产比例之类的要求，合理合理”。

但这个判断是不是忽略了一个最基础的逻辑——支付机构不是银行。

拆解一下：

第一，法律关系上，支付机构提供的是支付服务，不是“存贷款服务”；所以支付机构收取的备付金，底层的法律关系不是“借贷”，而是“委托/信托”（这个有空再细聊）。

如此一来，支付机构收取的备付金本身就不是支付机构的一般负债。43号文里有说：它的实质为客户委托支付机构保管的、所有权归属于客户的预付价值。与需要存款保险保障的银行存款，完全两个逻辑。

第二，实际风险上，支付机构的备付金全额存放在人行的备付金集中存管户，不能挪用，更不能放贷。

如此一来，支付机构的备付金，压根就没有商业银行那样的流动性风险，每进一分钱、出一分钱都是基于用户的充值、交易或提现指令，没有任何货币乘数效应。

这么一看是不是“支付机构的净资产比例要求”开始显得僵硬起来了。试想一下，如果一家商业银行，只做存款和支付结算业务，根本不放贷款，而且存款准备金率还达到了惊人的100%，再对它设置净资产比例要求，是不是有些过于苛刻了。

这就是条例28条和《非银条例细则》61条的问题。

其实放眼世界范围的支付行业监管，也的确没有这样的立法例。

一般来说，一国的监管机关如果选择了将“净资产比例要求”作为监管指标，那么通常是允许支付机构在一定范围内自由使用备付金的。比如美国（加州）、比如台湾省、比如印尼，支付机构可以拿备付金做点低风险、高流动性的投资，所以配套设置“净资产比例要求”合乎逻辑。

再或者，如果一国的监管机关设定了“备付金集中存管”一类的要求，那么便不会再对净资产比例设置要求，澳大利亚的立法例就是最典型的体现。

根据澳大利亚的《审慎标准APS 610》(Prudential Standard APS 610)，支付机构原则上可以做点低风险的资金管理，但是对应的要求是需要4%的净资产比例；但是，如果支付机构选择将备付金存放在澳大利亚央行（RBA），那么这部分资金就不再需要纳入净资产比例要求了。

这么一来一回我们就会发现，条例28条和《非银条例细则》61条实际上首创了世界范围内针对支付机构流动性管理/资本管理最严苛的立法例——既要求100%的备付金集中存管，又要求净资产比例要求，按照1千亿的备付金规模测算，需要的净资产是45亿，按照1万亿的规模测算，需要的净资产是275亿，真的是相当、相当得凶残。

有没有发现：

虽然净资产不完全等同于注册资本，但《非银条例细则》第10条的那个1亿、2亿、4亿的规则，很可能根本就不是支付机构真正需要顾虑的注册资本门槛，第61条才是。

04 更加隐蔽的“股东背景审查”

惊不惊喜、意不意外？没错，其实针对股东的行业审查现在依然有。

先说背景，在以前的《非金融机构支付服务管理办法》里，对于支付牌照的申请人有两项硬性的资质要求，分别是：

专业性：连续为金融机构提供信息处理支持服务2年以上，或连续为电子商务活动提供信息处理支持服务2年以上；以及

盈利性：连续盈利2年以上。

这两项要求过去14年里存在感相当的强，很多项目和交易里，就是因为这两项要求，挡住了大把大把的投资人。

然后就是“条例”和《非银条例细则》的出台，对的没错，这两项要求没有了。这是个在条文表述上很容易发现的变化，一定程度上也的确算是新规里比较合理务实的一项修改。

但是，是不是这两项要求删掉，对申请人的审查要求就真的放松了呢？

并不完全是。

原来的要求一定程度上只是换了个样子，用更委婉的方式呈现了出来。

答案在《非银条例细则》第13条里，申请支付牌照时：“实际控制人需提交‘申请人实际控制权和控制关系说明材料’；且实际控制人为自然人的，还应当提交其实际控制的公司最近2年经营情况说明材料、最近2年经会计师事务所审计的财务会计报告。前款所称实际控制的公司，指本条第一款第一项规定的申请人实际控制权和控制关系说明材料中，实际控制人控制的、除非银行支付机构之外财务状况最好的公司。”

搭配服用《非银条例细则》第5条会更有趣：“非银行支付机构无实际控制人的，中国人民银行对非银行支付机构第一大股东以及对非银行支付机构有重大影响的股东参照实际控制人管理。”

在这两项要求的加持之下，其实无论是专业性还是盈利性，都仍然是人行关注和审核的范围。实际控制人到底是做什么行业的、是不是适合搞支付、到底盈利情况如何，依然是监管机关重点审核的事项。

而且十分有趣的是，法规中不再写明“行业”和“2年”，看上去似乎是一个放宽，但是其实只能说是审核的标准更灵活了，而这对于申请人和监管机关是双向且对等的。所以具体是“严格还是宽松”，就留待在个案里观察了。

最后还是吐槽一句：

要求自然人实际控制人提交“控制的、除非银行支付机构之外财务状况最好的公司的审计报告”真的是一项十分奇特的监管要求——不仅仅是金融监管领域独一份的存在，“财务状况最好”这样略显模糊的表述在实际执行中估计也是挺麻烦的。

05 结语：依然期待正式稿

《非银条例细则》的遗憾细节其实还不止于这些。

系统重要性非银行支付机构的认定规则还需要再等等；跨境支付持牌要求的标准还要再等等；“无证机构”的认定和豁免规则还要再等等，很多本来期待在《非银条例细则》里可以看到答案的问题目前暂时还是留白。

所以十分庆幸，目前看到的“细则”还仅仅是征求意见稿。

希望在正式稿中，这些问题都能得到回应，呈现出更科学合理的“二分法”；更科学合理的净资产比例限制；更明确宽松的股东资质审核要求，以及更多更多可以回应市场期待的其他新规则。

最后引用一句法国思想家罗曼·罗兰的名言（bushi）：“世界上只有一种英雄主义，就是当你知道了一个征求意见稿的真相之后，你依然期待他的正式稿。”