《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》(国发〔2015〕22号)于今年6月1日正式实施，这是我国银行卡产业发展历程中一个重要的标志性事件，体现了银行卡产业发展模式由“政府主导、市场推动”向“市场主导、政府推动”转变。回顾我国银行卡产业发展历程，一个最为明显的特征就是主要由政府主导，市场化改革逐步推进。1994年启动的“金卡工程”、此后的“314目标工程”，以及2002年中国银联的成立，都是在政府主导下顺利完成的，也正因如此，银行卡产业得到了快速发展。2010年，人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》，放开了银行卡收单市场;今年6月1日起，银行卡清算市场正式开放。至此，我国银行卡产业的市场化取得了实质性突破。然而，在银行卡产业市场化进程中，市场难免会发生震荡，可能出现一些新问题，或是过去的一些老问题在新的环境和条件下被放大。这一点，在银行卡收单市场中反映得较为明显，强化市场行为规范和监管也显得十分紧迫。

　　银行卡收单市场存在的突出问题

　　近年来，我国银行卡收单市场呈现持续快速发展态势。银行卡收单服务提供主体类型的多元化和数量的不断增加，以及服务范围日趋广泛、产品创新和技术创新层出不穷，有力推动着收单市场规模迅速扩大。银行卡收单市场迅速发展的同时，也暴露出特约商户资质审核和管理不严、套用商户类别和变造交易渠道等违规现象严重、外包服务管理薄弱等一系列突出问题，增加了银行卡欺诈、套现、洗钱及信息泄露等风险，损害了发卡银行、持卡人等有关当事人的合法权益，严重扰乱了银行卡收单市场秩序。

　　一是部分收单机构的业务合规和风险防范意识淡薄，缺乏有效的内控制度和管理措施。在收单服务提供主体数量急剧增加、收单市场竞争日益激烈的生存环境下，部分机构为了抢占市场、扩大份额而忽视收单业务相关监管规定，没有切实履行对特约商户和外包服务机构的管理责任，放松了业务管理和风险防控，甚至故意采取违规手段获取不当利益，严重损害其他市场参与主体的合法权益。

　　二是银行卡刷卡手续费定价体系的科学性与合理性还需提升。现行定价体系未能很好地适应银行卡双边市场平衡发展的需要，而且为市场机构提供了违规套利空间，引发了市场不公平竞争。当前按照商户类别区分不同标准以及线上、线下双轨制的定价模式，客观上为违规套利行为提供了便利条件。部分收单机构通过套用、冒用低费率的商户类别降低商户交易成本，从而争抢商户或者谋取差价利润，严重扰乱了受理市场秩序，造成劣币驱逐良币的市场竞争环境;更为严重的是，这也导致商户类别、商户编码、商户名称等银行卡交易基础信息失真，致使发卡银行和银行卡清算机构的风险识别和监测手段失效，人为提高了风险管理的复杂程度和成本。

　　三是银行卡收单业务外包服务缺乏统一的行业规范和违规约束机制。目前，活跃在国内收单市场中的外包服务机构资质良莠不齐，部分机构缺乏收单业务专业知识和从业经验，在内部管理、合规意识、风控能力等方面存在严重不足。虽然人民银行已在监管制度中针对收单业务外包提出监管要求，但仍缺乏对监管规定进行细化的行业自律规范和违规约束机制，尚未形成企业自治、行业自律、政府监管、社会监督的多层管理机制和完整规范体系。伴随着银行卡收单市场的快速发展，外包服务机构正处于野蛮无序的生长状态。与此同时，部分收单机构，特别是一些盲目追求特约商户数量和拓展速度的支付机构，对外包服务机构的管理流于形式，对外包服务机构的违规行为知情、纵容甚至是协助和参与，并将商户资质审核、资金清算等本应自主完成的业务活动交由外包服务机构办理，导致近期银行卡欺诈和套现等风险扩大，“二清”机构携款跑路事件频发，为持卡人和特约商户带来较大资金损失。

　　严格规范银行卡收单业务

　　为有效解决上述银行卡收单市场现存问题，规范银行卡收单业务，维护市场公平竞争环境，监管部门、行业协会、银行卡清算机构、收单机构及发卡银行等各方需要通力协作，齐抓共管，形成合力。

　　一是监管部门加强监督管理，加大处罚力度。人民银行已经针对银行卡收单业务建立了较完善的监管制度体系，《非金融机构支付服务管理办法》明确规定了支付机构从事收单业务的准入要求，《银行卡收单业务管理办法》《中国人民银行关于加强银行卡业务管理的通知》等规章制度进一步明确了收单业务相关管理措施，为规范银行卡收单业务提供了制度基础和依据。相关监管制度的贯彻落实，一方面要依靠各市场机构主动依法合规经营，另一方面也需要监管部门加强监督和管理，并以强有力的处罚手段作为制度落实的保障。但是在收单业务监管过程中，监管部门正面临着监管力量不足、违规处罚力度有限的困境，致使市场机构违规成本过低，监管措施无法形成有效威慑。因此，加强银行卡收单业务监管的重点在于提高相关监管制度的法律级次，提升对违规行为的处罚力度，增加市场机构的违规成本，并通过建立配套奖惩机制形成正向激励，引导收单机构依法合规开展业务，强化对特约商户和外包服务机构的业务与风险管理，使收单机构不敢触碰监管制度的红线。

　　二是充分发挥行业协会的自律管理作用，形成多层次监督管理机制。《银行卡收单业务管理办法》规定各收单机构都要加入中国支付清算协会，并接受行业协会的自律管理。目前，中国支付清算协会已经按照监管制度要求制定了收单业务行业自律规范，并组织会员单位统一实施，接下来还应从两方面进一步发挥自律管理作用。一方面，建立对监管制度和自律规范落实情况的监督和检查机制，针对会员单位的违规行为采取约束措施，组织会员单位共同维护银行卡收单市场秩序;另一方面，针对收单业务外包服务制定行业自律规范，明确外包服务机构的资质审核流程、准入标准及管理要求，对外包服务机构实行评级管理。同时，建立外包服务机构信息共享机制，客观、详实记录收单机构与外包服务机构开展业务合作的具体情况，组织会员单位及时报送和更新外包服务机构具体信息。收单机构与外包服务机构开展业务合作之前，可以查阅并参考相关共享信息，以便审慎选择具有一定业务资质和服务能力的外包服务机构，提升收单市场整体业务合规水平和风险防控能力。

　　三是完善银行卡清算机构业务规范。随着我国银行卡清算市场的开放，未来将有多家银行卡清算机构活跃于国内银行卡市场，为银行卡交易提供转接清算服务。作为银行卡产业链上的核心环节，各家银行卡清算机构都要根据监管制度和行业自律规范，组织入网成员机构完善并共同落实自身品牌银行卡的收单业务规范和实施细则，同时建立收单业务检查和违规约束机制，促进入网成员机构规范开展收单业务。

　　四是尽快推进银行卡刷卡手续费定价机制改革，营造银行卡市场公平竞争环境。自1996年人民银行相关政策文件首次规定银行卡定价标准以来，我国银行卡定价体系共经历了五次重要调整，定价体系的不断优化和完善有效促进了银行卡市场的快速发展。2013年2月实施的银行卡刷卡手续费优化和调整方案，在降低商户经营成本方面取得了一定成效，但是，行业价差和线上、线下双轨制导致的违规套利等突出问题，仍需通过深化定价机制改革、科学优化定价体系从根本上予以解决。目前，定价机制的市场化改革方向已经是监管部门、行业协会及市场机构等有关各方的基本共识，但是对于定价机制市场化改革的具体实施路径和方案，还存在一定分歧，需要进一步研究和论证。

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