2019年3月28日，国务院总理李克强在博鳌亚洲论坛表示，我国将持续扩大金融业对外开放，大幅放松银行卡清算和非银行支付的准入限制。银行卡清算市场开放进入到实质阶段，全面开放新格局正在形成。在新时代，扩大和深化银行卡清算市场开放，既是我国支付清算体系对外开放的重要内容，也将推动银行卡产业进入更加市场化、国际化发展的新阶段。

我国银行卡清算市场发展和开放历程

自20世纪50年代诞生以来，银行卡在全球的发展不过六十余年。而我国境内的银行卡发展，从改革开放初期到现在，才走过短短的四十年。但这四十年来，伴随着国内经济腾飞，我国银行卡产业从无到有，从蹒跚起步到高速增长，走出了一条令人瞩目的发展之路。截至2018年底，全国银行卡在用发卡数量75.97亿张，同比增长13.51%；全年实现银行卡交易62103.6亿笔和862.1万亿元，同比分别增长40.77%和13.19%，增速创下2015年以来的新高。

银行卡业务运作流程主要包括发卡、收单和转接清算3个环节，涉及持卡人、发卡机构、转接清算机构、收单机构和受理商户5个主体。银行卡清算机构在银行卡业务中发挥着核心枢纽作用，其通过制定银行卡清算标准和规则、运营银行卡清算业务系统、授权发行和受理其品牌的银行卡，为发卡机构和收单机构提供其品牌银行卡的机构间交易处理服务，并协助完成资金清算。随着我国银行卡产业不断发展，银行卡清算市场逐步成熟，开放稳步推进，大体分为三个阶段。

第一阶段：1985～2001年。1979年10月，中国银行在广东开始代理东亚银行发行的东美信用卡的取现业务，银行卡业务开始进入我国内地市场。1985年3月，中国银行珠海分行发行了国内第一张银行卡“中银卡”，开启了我国银行卡产业发展之门。此后，国内各大银行相继发卡，分支机构纷纷独立发展银行卡业务。这一阶段，随着银行卡产业发展起步，相关银行自建银行卡系统进行交易处理。但这些系统不仅在不同银行之间不能连接，甚至同一家银行不同地区之间也不能联网通用，极大影响了银行卡互联通用。为解决这一突出问题，1993年6月，国务院启动以发展电子货币为目的、以电子货币应用为重点的各类卡基应用系统工程——“金卡工程”，银行卡产业以联网通用为主线的发展方向得以确立。相应的，为加快银行卡的跨行、异地联网通用步伐，中国人民银行成立了“全国银行卡工作领导小组”，在全国开展银行卡联网通用“314工程”，并建成异地跨行信息交换系统。随着联网互通推进，我国银行卡产业发展迅速。

第二阶段：2002～2014年。2002年3月，人民银行批准成立中国银联。中国银联的成立，标志着我国银行卡产业开始向集约化、规模化发展。中国银联成立后，大力推动银行卡受理环境建设，实现银行卡的跨银行、跨地区和跨境使用。自此，中国银联专门负责建设和运营全国统一的银行卡交易处理和资金清算系统，并成为境内唯一的银行卡清算机构。2004年开始，中国银联创新性地提出创建民族银行卡品牌，推出具有银联自主BIN号的银联标准卡，同时构建了较为完善的业务标准体系，自主建设新一代跨行交易系统，推动境内银行卡产业真正进入快速扩张时期。

第三阶段是2015年至今，进入全面开放新阶段。2014年10月，国务院常务会议决定放开和规范银行卡清算市场。2015年4月，国务院颁布《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》（以下简称《决定》），提出3个核心准入条件：不低于10亿元人民币的注册资本；连续从事银行、支付或者清算等业务5年以上；在境内具备独立完成清算业务的基础设施和异地灾备系统。2016年6月，央行和银监会发布《银行卡清算机构管理办法》，作为《决定》的配套文件；2017年6月，央行发布《银行卡清算机构准入服务指南》，对相关工作程序和要求进行进一步细化。2018年11月，“连通（杭州）技术服务有限公司”（以下简称“连通公司”）提交的银行卡清算机构筹备申请，获得央行、银保监会审查通过。这是我国银行卡清算市场开放进程中具有里程碑意义的大事，标志着我国银行卡产业及银行卡清算组织朝着市场化和国际化方向迈出了坚实的一步。

国外银行卡清算市场监管与开放经验

美国、欧盟作为主要发达国家和经济体，在银行卡清算市场监管方面有着丰富的经验。对美国、欧盟的监管实践进行分析比较，有助于更好地实施我国银行卡清算市场开放。

美国银行卡清算市场监管

美国是最早发展银行卡产业的国家。第一张信用卡于20世纪50年代诞生于美国，美国至今仍引领全球信用卡业务发展。

一是法律体系健全。相关法律法规包括《联邦贸易委员会法》《公平信用报告法》《平等信贷机会法》《诚实信贷法》《信用卡发行法》等，形成国家监管主体、市场发行主体、使用主体三级管控体系，覆盖面广、内容丰富。

二是开放程度较高。美国监管机构对银行卡清算机构大部分领域持开放态度，并未严格限制准入，其目的在于让市场形成充分的良性竞争，而监管也主要集中在交换费等民众最为关注的方面。2010年，《多德—弗兰克法案》中《杜宾修正案》引导规模小的清算机构积极参与市场建设，鼓励做大做强，助推形成充分竞争格局。比如，《多德—弗兰克法案》明确禁止清算机构与发卡机构签订排他性协议，并要求降低借记卡交易手续费。

三是事后监管较严。美国狠抓全流程监管措施，从入口关抓起，强调安全规范运作。在入网审批方面，美国财政部货币监理署、联邦存款保险公司等对申请机构的经营规模、技术水平、交易流量、系统建设、信息安全等方面进行审核，确保银行卡清算机构资质满足基本要求；在反洗钱合规监管方面，美国金融犯罪执法局(FinCEN)利用多渠道交易信息，对银行卡清算机构的可疑交易、大额交易等内容开展反洗钱监测分析，杜绝反洗钱风险；在安全审查方面，美国成立外国投资委员会以负责国外银行卡清算机构在美国投资、开展银行卡清算服务时的业务安全审查工作。美国实行的是事后监管，充分给予市场参与主体经营的主动权，但前提是要合法合规运作，一旦出现违法违规情形，美国法律将发挥严格的监管和制裁作用。

欧盟银行卡清算市场监管

欧盟银行卡市场份额占比仅次于美国，但欧盟成员国数量众多，且各成员国在经济水平、人口数量、居民结构及消费习惯等方面存在较大差异，因此银行卡产业规模也存在明显不同。从银行卡交易额与GDP比率来看，德国、比利时、丹麦等国银行卡业较为发达，占GDP比重超过15%。当下，欧盟银行卡产业仍在快速发展。

一是法规体系分工明确、协调互补。欧盟一直在大力推进单一欧元区建设，通过统一的标准规范银行卡产业发展，各项法规体系相互补充、相互支撑。比如《支付服务指引》旨在促进欧盟区域内银行卡清算服务的市场竞争；《银行卡网络监管标准》着重于搭建风险监管框架以提高银行卡支付系统的安全性和效率；《消费信贷指引》旨在促进欧盟消费信贷市场的整合，保护消费者权益。

二是市场开放包容。欧盟的银行卡清算市场以开放、竞争、包容作为发展基石，多措并举优化银行卡清算机构市场，坚持塑造充分竞争的市场格局。例如，欧盟放开各成员国银行卡清算市场的准入门槛，只需各国备案，便可推行统一、标准的支付清算机构经营许可。

三是一体化监管。欧盟银行卡清算机构实现清算业务分离：一方面，品牌运营、转接处理、公司治理及其他职能实现分离；另一方面，清算机构主体之间实现财务会计和经营管理的相互独立。但从2004年开始，欧盟便力推实现零售支付的一体化，以便统一监管思路。目前，单一欧盟支付区（SEPA）下的清算基础设施已经承接大部分贷记卡和借记卡交易，基本实现了欧盟各国境内交易与跨境交易的一体化。

我国银行卡清算市场开放现状

目前，全球化的银行卡清算机构主要包括美国的维萨、万事达、运通、发现卡公司以及日本的JCB和中国银联。部分国家积极开发本地化的转接网络，作为各大银行卡组织的本地交易补充，承担转接清算服务，同时发展本国借记卡转接业务和ATM网络。银行卡清算组织运营模式已成为全球银行卡产业发展的主流模式，且全球市场呈现高度集中的寡头垄断格局，维萨、万事达等美国卡公司在全球银行卡清算市场长期占据垄断地位。

2015年4月国务院发布《决定》后，我国银行卡清算市场迎来全面对外开放。与此同时，为维持银行卡清算市场稳健发展，我国采取设立行政许可的方式对银行卡清算机构实施准入管理，并制定市场准入制度。

而在我国国内，非银行支付机构已在事实上涉足跨行清算。为整治这一违规行为，2017年8月，网联清算有限公司应运而生。与银联业务主要受理线下银行卡收单业务清算不同，网联主要针对非银行支付机构网络支付业务的转接清算。网联的成立，标志着我国非银行支付机构网络支付清算进入新阶段，同时也为银行卡清算市场对外开放创造了更好的市场环境。

2018年之后，美国运通与万事达相继在中国设立合资公司。如“连通公司”为美国运通公司和连连数字科技有限公司在我国设立的合资企业，分别由美国运通旅游有关服务公司持股49%、美国运通市场及发展公司持股1%、连连数字科技有限公司持股50%，实际控制人为美国运通公司，运营美国运通品牌。根据规定，“连通公司”需在一年筹备期内完成筹备工作后，依法定程序向人民银行申请开业。如果进展顺利，“连通公司”有望在2019年正式开业。2019年3月，网联与万事达成立合资公司“万事网联信息技术(北京)有限公司”，注册资本金为10亿元，股权结构为万事达卡亚太持股50%、万事达卡国际持股1%、网联科技有限公司持股49%。如获金融管理部门批准，“万事网联信息技术(北京)有限公司”将成为我国第二家合资的银行卡清算机构。

我国银行卡清算市场开放的展望

可以预计的是，我国银行卡清算市场开放将以境外银行卡清算机构在境内设立合资企业、外商独资企业等多种形式展开，也不排除境内中资机构申请设立银行卡清算机构的可能性，银行卡清算市场即将迎来百花齐放的局面。

通过对内资、外资企业提供同等国民待遇、放开外资机构准入，多主体同台竞争的双向开放市场环境正在形成，将对我国银行卡清算市场主体带来新的机遇和挑战。首先，开放银行卡清算市场有利于为银行卡产业各方提供多元化和差异化的服务，提升我国银行卡清算市场整体竞争力，提升我国银行卡服务能力和水平。其次，中国银联作为唯一银行卡清算机构的地位将被打破，这有助于优化产业格局、提升市场效率。但是，银行卡清算市场本身所具有的特性并不利于竞争市场格局的形成，外资和合资清算机构只有提供高质量、特色化的服务，才能在激烈的市场竞争中获得发展。最后，对我国金融机构和消费者来说，开放还意味着将有更多的选择。但是与国际主流银行卡收费标准相比，我国银行卡费率是偏低的，因此国内银行卡收费大幅度下降的可能性不大。与此同时，银行卡清算市场的开放可能给国家金融信息安全带来威胁和挑战，应有序地扩大对外开放，并在实践中不断完善现有监管规制。

综上，我国银行卡清算市场的开放标志着我国金融业对外开放进入了金融基础设施开放的新阶段，将在客观上推动我国境内支付清算市场更好地遵从国际规则、提高服务水平、防控金融风险，对于推进金融供给侧结构性改革、提升金融服务实体经济能力具有重要的现实意义。金融管理部门应尽快建立起全面风险监管体系，提升审慎监管水平和风险管理能力，确保新时代银行卡清算市场开放行稳致远。

（作者｜廉婧董希淼「中南财经政法大学金融学院；中国人民大学重阳金融研究院」）