1月20日，央行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，按新的标准，对支付服务重新定义，并强化了在支付行业适用反垄断法的相关措施与规定。

自2010年央行发布《非金融机构支付服务管理办法》以来，第三方支付机构在这十年里飞速发展，市场、技术、商业模式、生存状况也与十年前大不相同。

卡基支付被取代，芯片、MST甚至NFC已然不是研究方向与热点；扫码支付后来居上，几乎完全占据了线下收单市场，并且集中度极高，艾瑞咨询的近期的报告显示，CR2的市场占有率80%以上；除微信、支付宝两大支付巨头以及极少数以传统银行卡收单为主的第三方支付机构外，绝大多数支付机构生存状况不佳，甚至寻求股权出售，依附于互联网巨头。业务上，支付行业野蛮生长，在互联网的放大作用下，涉及P2P、电信诈骗等风险事件频发。在这样的背景下，出台《条例》，有助于行业的健康、有序的发展。

以下是部分条款的解读：

一、《条例》位阶及支付机构身份的确认

《非银行支付机构条例（征求意见稿）》有两个关键词，一个是“条例”，第二个是“非银行”。

《条例》相较于原来的《办法》，法律位阶提升。在10年颁布《办法》的时候，支付行业尚未形成清晰的发展路径与商业模式，支付机构的地位也没有确定，在这种情况下，监管机构将支付机构监管的效力层级框定在一个较为宽松的立场上，是比较有利于行业发展的。然而在十年后的今天，支付行业已经从年均万亿的规模，上升到日均万亿，涉及的行业及场景从线下银行卡收单主场景到如今覆盖到各行各业，若继续将支付业务以央行部门规章来监管，可能会由于效力问题引发的监管不力、无法执行甚至行政诉讼的问题。

第二个关键字是“非银行”，在原《办法》中，支付机构的定位是非金融支付机构，如今变成非银行支付机构。网络上经常有对于支付机构是不是金融机构的讨论，如今看来，央行已经把支付机构纳入了金融机构的范围了，属于非银行类的金融机构，算是对支付机构身份的一个确认。

二、支付服务类型的重新定义

《条例》第二条规定：本条例所称非银行支付机构，是指在中华人民共和国境内依法设立并取得支付业务许可证，从事下列部分或者全部支付业务的有限责任公司或者股份有限公司：

（一）储值账户运营；

（二）支付交易处理。

储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。

支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。

储值账户运营和支付交易处理两类业务的具体分类方式和规则由中国人民银行另行规定。

在原《办法》中，支付服务的分类没有固定的标准可循，主要的分类包括：

(一)网络支付；

(二)预付卡的发行与受理；

(三)银行卡收单；

(四)中国人民银行确定的其他支付服务。

其中，网络支付又分为固定电话支付、移动电话支付、互联网支付、数字电视支付，甚至包括货币兑换牌照。

这个分类的第一个问题是标准不统一，抛开预付卡的发行与受理来看，在网络支付牌照中，固定电话支付、移动电话支付、互联网支付、数字电视支付均是以支付渠道或称媒介开展的，然而原分类中有一项货币兑换牌照，却是按照业务类型划分的。央行似乎也发现了这个问题，在首批获批牌照的机构续展时，均予以收回。

其次是冲突问题，在原理解中，固定电话支付是通过家用固定电话载波通信完成支付的，移动电话是通过GSM网络（短信，有争议）完成的支付，互联网支付是通过网络完成，而数字电视支付是通过数字电视网络完成的。然而当初更多的疑问是，在智能手机上通过3G网络完成的支付，是属于移动电话支付，还是互联网支付呢？

随着互联网尤其是移动互联网的发展，已经没有多少家庭还安装固定电话，更别说固定电话支付了；数字电视支付牌照更是因人而设的牌照，本来也没有几家，业务更是几乎没有，到最后仿佛只有互联网支付了。

网络支付与银行卡收单，似乎主要的分类标准是线下场景与线上场景的区别，如银行卡收单主要是线下各场景的刷卡服务，网络支付主要是在互联网上的不依赖银行卡介质的无卡支付。因此如果严格监管的话，微信和支付宝的扫码业务就不可能出现在线下场景，事实上，2013年央行叫停支付宝扫码的试点也是基于这个考虑。

但是支付技术与产品的创新打破了这个界限，银行卡收单的领地逐步被扫码支付业务侵蚀，央行甚至在2017年打补丁，通过《条码支付业务规范（试行）》将线下扫码支付纳入银行卡收单牌照管理。但实际上，无银行卡收单牌照的机构，通过在线下商户处部署聚合二维码，使用微信、支付宝的扫一扫功能，转成App内的H5或者小程序，再一次轻松突破了线上线下的分野。

《条例》对支付服务的重新划分，一定程度上抓住了本质，对资金以及信息的处理是支付业务的核心要素。开立支付账户或提供预付价值的模式，认定为“储值账户运营”，在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，为“支付交易处理”业务。

这个规定的直接影响是目前正在进行中的支付机构的收购，如某不持有银行卡收单牌照仅持有网络支付牌照的头部互联网机构，希望通过收购既有银行卡收单机构来谋求全场景覆盖的诉求变得不再有必要。当然在业务规则上，是否有地域性的限制尚不可知。同样对于部分单牌照的小型机构，可以不再受限于原有牌照的限制，有利于促进支付业务的创新。

对于跨境支付牌照是否需要另外申请，还有待央行进一步明确。

另外，对于“储值账户运营”，从规范描述上来看，包括了原预付卡的发行与受理以及支付账户相关的业务，理论上不包括商务部主管的单用途预付卡。对于多用途预付卡（账户）以及支付账户，字面理解若没有进一步区分，两者是一样的管理模式，但这里一下子把多用途预付卡提到与支付账户一样的地位，笔者认为步子迈的有些过大。预付卡业务与支付账户储值业务，本质上两种商业模式。如预付卡业务更多的是依赖预付价值的孳息获取利润，在受理侧则不再收取手费，而支付账户侧更多的是以个人用户的规模来为特约商户提供支付之外的附加服务。将预付卡业务与支付账户合为储值账户，是否代表着央行的一种新的监管思路？抑或是未来会有进一步的解释与说明区分两种业务的监管细则？

三、支付机构名称中必须包含“支付”字样

《条例》第七条规定：设立非银行支付机构，应当经中国人民银行批准。非银行支付机构的名称中应当标明“支付”字样。未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事或者变相从事支付业务。不从事支付业务的，任何单位不得在单位名称中使用“支付”字样。法律、行政法规另有规定的除外。

目前有一百多家支付机构名称中不符合要求，需要申请名称变更。非持牌机构数百家，也需要强制变更以去掉支付字样。

四、注册资本要求

对资金性质提出要求，就当以自有资金出资，不得以委托资金、债务资金入资。

取消了地方性从事支付业务的注册资金不低于3000万的要求，似乎可以回答支付业务从业区域限制的问题了。

五、对于股东以及实控人问题

重点是第十一条第五款，“…同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权。同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。”

将影响如银联商务实控的银联商务总公司、广州银联网络、北京银联网络、上海银联电子支付、宁波银联商务、数字王府井等机构，可能需要合并，是否会影响银联商务的IPO？

同样持有多张牌照的还有海航五张，平安两张、苏宁两张，也需要合并或出售。

六、反垄断相关条款

笔者认为反垄断条款是本《条例》最为重要的条款之一，契合当前互联网反垄断的趋势。

条款的内容主要是《反垄断法》相关条款的搬运，如市场支配地位的认定，如有下列情形之一的，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位：

（一）一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；

（二）两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；

（三）三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。

然而这里会引出反垄断法实施中最具有技术含量与争议的相关市场界定的问题。

支付服务市场定义与范围问题，是包含运行在央行体系内的全部资金流动，还是仅仅包括《条例》中的储值账户与交易处理？若按照央行2019年支付体系运行报告，整个支付体系2019年全年，央行支付系统处理支付业务5685亿笔，金额6900万亿。

而即便细分到央行年度报告中的电子支付领域：“2019年，银行共处理电子支付业务2233.88亿笔，金额2607.04万亿元。其中，网上支付业务781.85亿笔，金额2134.84万亿元，同比分别增长37.14%和0.40%；移动支付业务1014.31亿笔，金额347.11万亿元，同比分别增长67.57%和25.13%；电话支付业务1.76亿笔，金额9.67万亿元，同比分别增长11.12%和25.94%”。按照市场上一些机构对微信、支付宝年度交易规模的预测，两家是否达到了50%以上，是有巨大的疑问的，但这明显与诸位消费者的切身感受不太相符。那么对于最终反垄断执法中如何认定支付服务市场或其细分市场，还需要进一步的讨论与明确。

当然，反垄断条款的加入，一定程度上是有利于尾部支付机构的发展，不用再面对0费率、排他协议等限制竞争行为的干扰，可以专注于通过服务与创新获得客户，从而可以改变生存状态，算是一个利好。