时隔十余年后，第三方支付行业再次迎来了新的“基本法”。1月20日，中国人民银行发布了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（简称《条例》），这部业内呼吁了数年的法律，终于和大家见面。

如果说2010年的《非金融机构支付服务管理办法》（简称《办法》）奠定了第三方支付发展的基础，成就了中国领先全球的“移动支付”。那么，从《办法》升级到《条例》，或许将意味着第三方支付行业走向成熟期，行业发展也将步入新的阶段。

一、法律位阶的提升

对于监管第三方支付的“基本法”，业内长久以来都有将《办法》升级的呼声。历年的两会和各种行业论坛上，也都有对于支付立法的呼吁。

一是在于经过十多年的发展，过去的支付业务定义和框架已经跟不上支付业务的创新。相较于市场创新，基础性的监管滞后已经稍显落后，而相较于监管，立法更为滞后。

二是缺乏上位法的统领，难以形成监管合力。支付业务广泛地链接消费者和企业，违法违规行为的查处也有赖于公安、市场监管、工商等各个部门，但《办法》作为部门规章，难以调动其他部门进行联合监管。

因此，提升第三方支付“基本法”的法律层级，既是监管所需，也是行业发展所需。

二、第三方支付“金融机构”身份的确认

在原《办法》中，第三方支付被称之为“非金融机构支付服务”，也因此有了长久以来对第三方支付机构是否是“金融机构”的争论。

此次《条例》将“非金融”改为“非银行”，虽然尚未将其定位于具有法律地位的“金融机构”，但显然央行已经并不认同其“非金融服务”的业务属性。如果考虑到未来金融监管的统一性，第三方支付或许有望和消费金融公司等机构一并纳入金融机构的监管框架之中。

三、支付业务的重新划分

这也是本次修改中最重要的内容之一。

《条例》改变了原来第三方支付“网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单”的业务分类口径，重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类。

其实近些年来层出不穷的创新支付业务，早已经超出了《办法》的基础框架和业务概念，最典型的就是条码支付，打破了线上线下的界限，兼具网络支付、银行卡收单的业务属性，单靠《办法》早已不能对相关业务进行规范。而这种基础性的概念不界定清楚，对融合性的创新支付业务势必也难以认定，导致出现监管真空。

而对于储值账户运营业务和支付交易处理业务的分类方式，在实际业务开展中，已经有“账户侧”和“收单侧”来分别对应，“断直连”之后，这种区分更加明确。从这个角度而言，《条例》中对于支付业务的分类，也恰恰体现了监管倡导的功能监管的理念。

虽然央行尚未发布两类业务的具体分类方式和规则，但从业务模式来看，预付卡的发行与受理应归属于储值账户运营业务，银行卡收单则偏向支付交易处理业务，网络支付则应是同时包含两者。

同时，《条例》中还重新定义了支付账户的定义，即根据自然人（含个体工商户）真实意愿开立，如果按照现行规定，毫无疑问将重塑整个支付行业，而对于致力于发展B端支付的中小支付机构而言，也将是致命的打击，基于支付账户的垂直行业方案以及衍生的资金归集、分账等“支付+”业务也将全面重塑。

值得注意的是，支付账户也可能面临全新的监管体系。虽然在过去十多年中，支付账户借助互联网的力量实现了快速的扩张，极大的落实了普惠金融的理念。但账户分类过多、过于复杂导致的管理难度增加，以及信息泄露风险不断增加的客观事实，都要求重新审视支付账户的管理和设计。进一步加强支付账户实名制、加强账户的全生命周期管理、强化用户的信息安全保护等是支付账户管理的应有之意。

四、非银行支付机构的设立与股东要求

在支付机构的设立和股东要求等方面，《条例》相比过去的《办法》进行了全面的细化和要求。

首先是设立方面，坚持金融业务必须持牌经营原则，比照金融机构“先证后照”的设立模式，并对机构名称应标明“支付”字样做出明确要求。这种要求能够有效的提升持牌机构的可信性，更好的规范从业机构。

其次是对于股东的要求，在原《办法》中，央行曾明确表示，申请人必须为“非金融机构法人”。但随着《金融控股公司监督管理试行办法》的颁布和实施，势必会产生金控公司控股非银行支付机构的情况，因此原《办法》中的相关说明和规定已经不再适用。

最后是对于主要股东（持股10％以上）的限制规定，即“同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10％以上股权”。目前有为数不少的互联网巨头持有多张支付牌照，按照《条例》规定，这些牌照或进行整合，或进行股东的变更。支付牌照数量减少应是大概率事件。

五、支付业务规则的新要求

对于支付业务规则的修订上，《条例》除了重申人民银行43号文、85号文、261号文等文件中，对于KYC、断直连、备付金、反不正当竞争等要求外，还新增了更多、更严格的条款。

第一，首次要求支付机构在支付协议中约定“备付金孳息归属”。所谓孳息也就是备付金产生的利息。由于部分备付金属于“在途资金”（如网络支付业务中尚已付但未到账的资金），其产权存在很大的争议，虽然央行有关负责人曾明确“备付金属于支付机构客户”，但显然这部分备付金又不能为客户所支配，支付机构与客户之间的权责并不明确。

而对于备付金所产生的孳息，按照《民法典》有关规定，理应归属于消费者，但这种归属缺乏实际业务中的可操作性，因此目前备付金孳息事实上归属于支付机构。

因此《条例》中也规定了“从事储值账户运营业务的非银行支付机构不得向用户支付与该用户持有支付账户余额或者预付价值余额期限有关的利息等收益”。

第二，新增“非银行支付机构净资产与备付金日均余额的比例应当符合中国人民银行的规定”。在央行日前发布的《非银行支付机构客户备付金存管办法》中，虽然并未公布该比例是多少，但有两个角度可供参考：一是英国的《金融服务与市场法》中，对于电子支付服务的机构客户预付价值总额要求，不得高于其自有资金的8倍；另一方面，该比例或许也将受支付机构评级的影响。

第三，支付机构间的转账成为可能。简单来讲，即未来微信、支付宝之间的余额转账具有了可能性。根据《条例》和《非银行支付机构客户备付金存管办法》的有关要求，在基于真实交易情况下，支付机构之间备付金的划转可以通过具有相应合法资质的清算机构进行处理。在推进“互联互通”的背景下，取消“不同支付机构的备付金不能划转”的规定是实现账户侧互联互通的法律前提。虽然《条例》规定了要“基于真实交易”，单纯支付账户间的转账行为是否可行仍然存疑，但如果能够进一步推动微信、支付宝账户侧的互通，并强化支付账户验证的“强实名”，是否可以实现限额下的支付机构之间的转账呢？

同时，如果再继续推动“收单侧”的互联互通，即不同支付机构对于条码支付的互认互扫，那么支付基础设施“大一统”的时代或许将会真的到来。不过可以确定的是，随着更多互联网巨头搭建自己的支付账户体系，支付市场也许会迎来一波更加激烈的竞争。

六、监管大变局

全新的业务牌照和业务规则，必然会有新的监管体系。

一是取消牌照续展的制度。原《办法》规定《支付业务许可证》有效期五年，每五年续展一次，也正因为此，支付机构每到续展前夕，都战战兢兢、如临深渊。用综合评价和分类评级取代五年续展的制度，不仅能减轻支付机构续展的合规成本，同时也符合监管对不同评级机构分类监管的原则。

二是创新性的“反垄断条款”。这也是行业热议的另一个重要条款。

看起来比较纠结，同样是市场支配地位，预警和认定却采用了完全不同、市场规模天差地别的比较计算方式。其中预警适用于“非银行支付机构网络支付业务”，而市场支配地位的认定则适用于“合计”，在认定指标上，则以“金额”为市场份额计算指标（见表2）。

我们先来说反垄断中对于市场支配地位的认定，其中的关键在于“相关市场范围的界定”。无论是银行还是支付机构，在支付业务上两者提供的服务基本一致，所以，如果将其限定在非银行支付服务市场，既不科学也不合理，甚至有夸大微信支付、支付宝两大巨头市场控制力量和市场份额的嫌疑。

但微信支付、支付宝又确实在非银行支付服务市场这一细分市场中，取得了绝对的市场份额，两者合计甚至超过90％，其他剩余200多家支付机构争夺不足10％的市场。也正因为此，央行在2017年的281号文中就强调“不得滥用市场优势地位不正当竞争，不得采用不当手段拓展市场”。以此来看，央行关注的是创新的潜力有没有被压抑，关注“大树底下长不长草”的问题。也因此有了“市场支配地位预警”这一规定。

至于是否严重影响支付服务市场健康发展，是否滥用市场支配地位行为，又是另一个问题。就目前的条款来看，没有任何一家银行或支付机构能够被认定为“具有市场支配地位”，将来也很难看到依靠市场力量取得市场支配地位。因此其警示意义显然更重要。

七、还有哪些细则有待出台？

从法律层级来看，《条例》是非银行支付行业的“基本法”，后续也会有更多涉及到的诸多业务细则的管理办法。

第一，储值账户运营和支付交易处理两类业务的具体分类方式和规则。

第二，支付账户业务具体规则。

第三，系统重要性非银行支付机构的认定标准和监管规则。

第四，备付金管理办法。目前已发布，并将于3月1日实施生效。

第五，支付保障基金管理规定。目前该规定已经进行了征求意见，可以预见，其发布实施已经临近。

第六，支付信息服务机构备案要求。

（作者为苏宁金融研究院特约研究员惕若、研究员黄大智）