文/中国人民银行支付结算司司长 谢众

近年来，随着信息技术在支付领域的广泛应用，特别是随着金融科技的兴起，零售支付领域的创新层出不穷。非银行支付机构（以下简称支付机构）出现后，将互联网、移动通信及各种新兴技术与支付业务更紧密地关联在一起，提高了支付结算效率，降低了交易成本，改变了金融服务方式乃至社会公众的生活方式。这也对支付市场的资源配置、服务主体和产品服务等产生了深刻影响，在加快支付服务市场化发展进程的同时，加剧了支付服务市场的竞争，进而对支付产业链的生产关系和监管理念产生影响。

技术创新推动非银行支付服务快速发展

自人民银行对支付机构实施支付业务许可以来，非银行支付业务的应用领域不断扩大，线上线下深度融合，支付规模急剧增大。2013~2016年，支付机构处理的业务量从371亿笔增长到1855亿笔，金额从18万亿元增长到120万亿元，年复合增长率分别为71%和90%。其中，网络支付业务年复合增长率达到104%、112%。

1.支付基础设施快速发展，为支付业务创新提供了基础。包括结算账户、支付方式、支付清算系统、支付服务市场和各类金融交易清算结算安排在内的支付体系，均已达到了高度信息化的水平。尤其是以中国银联银行卡跨行交易清算系统、银行业金融机构行内支付系统等为主体的零售支付市场基础设施的发展，为支付机构参与支付市场分工创造了条件，使之可以依托成熟的支付系统，提供更加细分的专业化服务，满足客户个性化支付需求。

2.支付机构创新动力强烈，是新技术应用的先行者。支付市场的网络外部性效应表明，一种支付服务的使用对象越多，支付机构承担的单位成本越低，而拥有新技术、新产品的支付机构可以在市场竞争中居于有利地位，获得规模效益，这是支付机构应用新技术实施创新的一个主要原因。此外，零售支付服务的市场化发展，也促使支付机构利用区块链（BC）技术、分布式记账技术（DLT）、多样化的生物识别等新技术进行技术创新，利用大数据、结合社交通讯等进行业务创新，不断提高支付便捷性，降低运营成本，激发发展活力。

3.支付信息的深度挖掘，提升支付业务的附加价值。相较于传统零售支付作为货币债权转移工具的单一功能，非银行支付的支付指令信息与交易合同信息相伴而生，支付信息的外延不断扩大，成为互联网从业者的重要数据资源。通过对这些数据信息进行分析加工，能够对相关当事人的信用信息、个人偏好、行为特征等进行描述和刻画，从而为互联网业务或服务精细化发展提供数据支撑，成为获得客户或者增加客户粘性的重要手段。

非银行支付服务风险不容忽视

支付技术持续进步，支付机构快速发展，支付行业格局深入调整的同时，也暴露出了亟需解决的风险问题，支付行业发展将继续呈现复杂性与不确定性等特点。

1.资金风险。客户资金安全是人民银行监管的重中之重。一方面，客户备付金存放分散、规模巨大，支付机构挪用、占用备付金的风险事件时有发生。2014年以来的浙江易士、广东益民以及上海畅购等机构风险事件，基本上都涉及客户备付金挪用，且资金额较大。另一方面，支付机构与银行机构的多头连接、自建支付清算渠道的业务模式导致资金在央行清算体系外流动，资金流向不透明、监测困难。

2.合规风险。支付机构资本的逐利性与支付风险管理低效率、高安全性的要求存在天然的矛盾，支付机构在产品设计方面往往首先考虑便捷性和客户体验，重视便捷性而忽视或弱化安全性。一些支付机构甚至借业务创新之名绕开监管，利用不同的监管标准套利甚至违规经营，严重损害支付服务市场的公平公正。同时，受到打击惩处的违规机构仍可能利用监管盲区，重操旧业，死灰复燃。

3.技术风险。网络技术风险直接决定着互联网支付数据信息的安全性，计算机病毒和木马、黑客攻击与互联网技术相伴而生。互联网支付指令依托开放的互联网平台传输、处理，对数据的管理提出了更高的要求，管理不当容易导致涉及交易主体隐私或敏感信息的数据泄露，造成资金损失。同时，支付信息载体或安全认证手段日益多样化，条码扫描、指纹识别等多项识别技术被应用于网络支付业务。但此类技术在金融领域的应用尚无专门认证，缺乏统一标准，面临较大的技术风险。

4.经营风险。支付行业规模经济效应与聚集效应明显。一方面，部分中小型支付机构盈利模式单一、客户资源有限，创新动力及能力缺乏，导致其盈利水平不断下降，行业竞争力低下，持续经营面临严峻挑战。另一方面，一些支付机构及其母公司呈现互联网“独角兽”特征，主要依靠融资或者运用客户沉淀资金获取收益，采用倾销和交叉补贴等方式维持日常经营、迅速扩展市场份额，打破了公平竞争的市场秩序。同时，支付机构通过股权投资等广泛涉足金融行业，金融产品交叉渗透、业务综合经营的趋势加剧，相关金融风险跨市场、跨行业传递的概率增加，交叉性金融风险放大，金融协同监管难度加大。

5.无证经营支付业务风险。科技的发展、新型技术的应用使得提供支付服务的门槛降低，随着竞争的加剧，市场上出现了不少未获支付业务许可的非银行机构提供支付服务。无证机构不受客户备付金相关监管规定约束，缺乏安全保障措施，存在挪用商户资金的风险，极易造成客户信息泄露。同时，无证机构在经营过程中，常采取低价倾销等方式恶性竞争，更有甚者为从事相关黄赌毒、洗钱等非法经营活动的违法客户提供支付服务，扰乱市场经营秩序。

“严监管，强服务”促进支付市场逐步规范

近年来，人民银行以“守住不发生系统性金融风险的底线”为目标，积极转变监管理念、创新监管手段，着力构建“政府监管、行业自律、社会监督、公司治理”的一体化监管体系和工作机制。人民银行围绕法规制度、资金安全、合规经营、客户信息、系统建设等关键点，科学施策、重拳出击、严厉整治，支付市场秩序得到规范。

1.加强支付牌照管理，促进资源优化配置。根据国务院关于互联网金融风险专项整治工作的部署，人民银行确定了“总量控制，结构优化，提高质量，有序发展”的工作思路，不再受理新的申请，鼓励有能力、有意愿、有需求的企业通过兼并重组方式进入支付服务市场，以推动资源合理配置，提升行业整体实力，促进支付市场规范健康发展。此外，人民银行严格规范公司股权结构和实际控制人等变更事项管理，对转让价格合理性、资金来源正当性和出资人整体实力等进行重点审核，禁止买卖支付牌照等违规情形发生。

2.强化持牌机构监管规范，完善市场预警和退出机制。基于现场检查和非现场监管体系，人民银行建立了支付机构风险预警与退出机制。对于社会危害程度低、整改及时有效且整体经营向好的机构，通过行政处罚有效警示违法违规行为。对于资金风险隐患大、违规情形严重的机构，人民银行坚决注销其支付牌照，维护支付市场秩序。

3.实施备付金集中存管，切实保障客户资金安全。针对挪用客户备付金、利用备付金收益进行交叉补贴等行为，人民银行建立了支付机构客户备付金集中存管制度，要求支付机构将备付金统一交存人民银行，逐步取消备付金利息支出。备付金集中存管对于加强资金监测、防范资金风险发挥了较好的保障作用，同时，也有利于降低资金沉淀，引导支付机构回归支付本源，推动支付服务市场健康、有序、长远发展。

4.建设网络支付清算平台，实现资金清算透明化、集中化运作。针对支付机构与商业银行多头、直接连接处理支付业务导致资金流向不透明、清算秩序混乱等问题，人民银行指导中国支付清算协会建设支付机构网络支付清算平台。该平台将为支付机构提供统一、公共的资金清算服务，提高资金清算效率，降低中小支付机构运营成本，促进公平竞争格局的形成。同时将提高清算透明度，有利于建立健全反洗钱和反恐怖融资监测机制，保障客户资金安全。

5.全面开展无证经营支付业务专项整治工作，发挥市场震慑作用。针对无证经营支付业务、持牌机构为无证机构提供交易通道或接口等违规情形，2016年4月，人民银行全面开展无证经营支付业务专项整治行动。截至2017年5月31日，全国已摸排确认的无证经营支付业务机构共243家。目前，处于核查取证阶段的无证机构有28家，已进入清理整顿阶段的有215家，其中137家已完成整改，27家正在整改中，51家已被出具行政认定意见并移交工商、公安等相关部门，8家已由公安机关立案查处，取得了明显成效。

6.发挥行业自律作用，构建社会监督机制，借助社会力量提升机构自律水平。2016年，人民银行指导支付清算协会配合监管要求，进一步畅通政策传导，在银行卡、防范电信网络诈骗等方面加强市场治理；完善自律体系，创新自律管理方式；加强政策沟通协调，维护行业和消费者利益；督促会员强化自我管理，完善公司治理，不断提高持续经营和合规经营水平。人民银行于2016年发布支付结算违法违规行为举报奖励制度，指导支付清算协会制定举报奖励办法实施细则、开发建设运行举报平台，受理社会举报，将支付违规行为置身于社会监督的“天罗地网”之中。

“回归本源，防范风险”完善非银行支付业务监管

今年金融工作会议上，习近平总书记明确提出了做好金融工作应把握好回归本源、优化结构、强化监管、市场导向等四个重要原则。对于非银行支付监管工作，特别是在国际国内经济发展新常态的大环境、金融科技高速发展的大背景下，人民银行将从以下几个方面完善非银行支付业务监管。

1.回归支付本源，服从服务经济社会发展。人民银行将始终坚持非银行支付服务电子商务发展和为社会提供小额、快捷、便民小微支付服务的宗旨。遵循“规范发展与鼓励创新”并重的监管思路，继续推进客户备付金集中交存工作，确保客户资金、信息安全，引导支付机构逐步回归到注重支付服务体验与产品创新。通过加大创新投入和服务升级等方式吸引客户，提升品牌知名度和认可度，更好地满足人民群众和实体经济多样化的支付需求。同时，人民银行将加大金融基础设施建设，重点做好网络支付清算平台建设运行工作，为支付机构提供统一的资金清算服务，实现资金清算的透明化，提高金融监管的有效性。

2.强化监管，守住系统性风险底线。人民银行将加快非银行支付法律法规建设，完善支付机构监管制度体系，强化监管的专业性、统一性、穿透性，培育公平、有序、开放的市场竞争环境。人民银行将把主动防范化解系统性风险放在首要位置，创新监管思路与手段，综合运用大数据挖掘等现代技术方法，科学防范，对支付风险早识别、早预警、早发现、早处置，把好风险防控的一道关，坚决守住不发生系统风险的底线不放松。

3.提质减量，优化市场结构。人民银行将继续坚持“总量控制、结构优化、提高质量、有序发展”的原则，一段时期内原则上不再批设新机构，重点做好对现有机构的规范引导和风险化解工作，畅通退出机制。同时坚持市场导向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导支付机构提质优化，提高服务水平，实现可持续发展。

4.协调监管，补齐监管短板。人民银行将进一步突出功能监管和行为监管，针对可能引发的金融风险跨市场、跨领域传导问题，主动与相关金融监管部门沟通，合作开展协同监管，积极协调加强与工商等有关部门金融基础设施间的互联互通，畅通数据共享通道，加大支付结算领域协同监管工作力度。