谢晓晨：硕士研究生学历，现在中国人民银行营业管理部内审处工作。

人民银行落实个人账户分类改革，将个人账户按照实名制程度分为3个类型，实质上确立了以风险为导向的个人账户管理思路。本文从账户分类政策入手，阐述了支付结算有关法规制度现状，深入分析我国支付结算制度在供给方式、制度质量及前瞻性方面的情况与不足，并提出了改进支付结算制度建设工作的建议。

一、个人账户分类管理政策主要特点

为满足银行创新及消费者支付服务需求，增加个人银行账户的便利性，人民银行于2015年12月30日发布了《关于改进个人银行账户服务加强账户管理的通知》，在现有个人账户的基础上，增设两个功能和资金使用限额依次递减的账户类型。账户分类管理的主要思路是账户功能及资金限额与账户实名制强度正相关，实名制核实越严格，安全性越高，功能越全，限额越高；实名制核实越宽松，安全标准越低，功能越弱，限额越低。2016年9月30日发布的《中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》（以下简称“261号文”），为保护客户财产安全，对个人I类账户开户数量进行了严格限制，要求个人在一家银行只能开立一个I类账户。随后，为了配合“261号文”对账户数量的严控措施，人民银行随后出台的《关于落实个人银行账户分类管理制度的通知》对II、III类账户的开立方式、功能、资金使用限额作出了新的规定，为了满足个人客户对账户的使用需求，在现金使用、应用场景和使用限额方面适当放宽了要求，其基本管理思路仍维持不变，即功能和资金使用限额与实名制强度正相关。

个人账户分类管理政策将原来的个人账户分为3类，分类的标准是按账户实名制强度分。个人账户管理的核心在于账户实名制，实名制强度影响账户的安全性，实名制认证越宽松，账户发生冒名开立、诈骗等犯罪的可能性越高，面临的风险越大。因此，个人账户分类不是按照业务类型分类，而是按照风险等级分类，此项制度的设计思路是以账户风险为导向，即风险的高账户其功能更全面、使用范围更广，风险低的账户功能更少、使用范围受到限制。

二、我国支付结算制度建设现状

（一）我国支付结算制度的基本框架

我国自上世纪90年代以来陆续出台了一系列与支付结算有关的法律法规及部门规章，如《人民银行法》《商业银行法》《票据法》《票据法实施细则》《支付结算办法》《账户管理办法》《银行卡业务管理办法》等法规制度，《人民银行法》《商业银行法》是基础性法律，为支付结算制度建设提供了法律依据，《票据法》《票据法实施细则》《支付结算办法》是支付结算领域的核心法律法规，《账户管理办法》《银行卡业务管理办法》等部门规章充实了制度体系，起到了规范支付结算业务、维护经济金融秩序的作用。随着支付工具、支付渠道的不断创新，新的业务和风险不断出现，人民银行为满足履职需要，适应业务的快速发展，发布了很多以“通知”为代表的规范性文件。

（二）我国支付结算制度的现状

1.业务为本的制度设计理念

支付结算相关制度一直遵循业务为本的制度设计思路，如《票据法》首先对票据种类进行定义，而后根据票据种类规范票据行为，1997年12月实施的《支付结算办法》之主要内容与《票据法》基本一致，在第三章和第四章补充了信用卡和结算方式两部分，这两部分也与《票据法》中票据管理思路一致，即先对业务种类或支付工具分类，然后分别介绍不同业务的概念、使用范围、使用主体等，并对业务操作进行具体规范。由于前期制定支付结算法律制度是依据业务分类，后续出现新的业务和支付工具时，就需要在原有制度基础上不断补充新的制度，如1999年人民银行颁布的《银行卡业务管理办法》、2015年发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，都是为顺应银行卡和非银行支付机构网络支付业务的发展而出台的制度。随着新业务不断出现，制度不得不随着业务发展而不断调整、更新，制度在数量上不断膨胀，且制度设计者难以预见业务创新，无法保证制度的前瞻性。

2.《人民银行法》在支付结算方面的规定较为空泛

《人民银行法》在支付清算系统管理、清算业务的组织和管理，以及支付结算规则制定主体等内容上进行了规定，但对人民银行和中国银监会在制定支付结算规则上的具体职责分工上未作明确规定，规则制定的程序也未说明，同时在检查监督权上，第三十二条涉及支付清算的内容仅为“执行有关清算管理规定的行为”，并未规定对执行其他支付结算规定行为的检查和监督权限。《人民银行法》作为上位法，在支付结算有关规定上较为空泛，缺乏充实的内容。许多重要的基础性问题无法在法律层面获得支持，如对支付结算管理至关重要的账户实名制问题，目前在《人民银行法》上并无相关规定。

3.制度惩戒机制有待完善

《人民银行法》在人行对支付结算业务的监督检查权方面未进行完整的规定，相应的，处罚条款中规定的应受处罚行为并不全面。而《票据法》《支付结算办法》等法规虽然包含责任与纪律的相关条款，但处罚规则比较模糊，在执行处罚时可操作性不强。后续出台的规范性文件由于其法律层级偏低，无法对罚则进行规定。因此，虽然支付结算领域的制度在数量上非常可观，制度条款也日趋详细，但对违法行为的处罚力度较弱，发现违法行为后的惩戒措施不足，制度的权威性未能得到充分体现。

4.制度之间协调性不佳

根据法律的基本原则，上位法应优于下位法、同位法之间应相互协调，但在支付结算制度中，上位法与下位法之间、同位法之间往往出现冲突的情况。如根据《行政许可法》第二十二条、二十三条、二十四条规定，行政许可只能由具有行政许可权的行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，或由行政机关依法委托给其他行政机关实施。而根据《账户管理办法》规定，存款人申请开立核准类银行结算账户，应首先向银行提交申请书和证明材料，由银行对开户申请书填写的事项和证明文件的真实性、完整性、合规性进行审查，符合开户条件的报送人民银行当地分支行，并附银行审核意见，人民银行仅对开户资料的合规性进行审查。银行在账户行政许可中代替人民银行行使部分审查权，与《行政许可法》规定的有权实施行政许可的主体并不相符，银行参与审查账户行政许可申请的程序与《行政许可法》规定不相一致。

（三）支付结算制度建设情况分析

1．制度供给方式分析

我国支付结算法规制度体系中，可称之为法律的只有《人民银行法》《商业银行法》《票据法》，其他制度均为法规、部门规章和规范性文件，法律层级较低。数量众多的各项规章和规范性文件，主要是为满足管理新业务的需求而制定的。在实际工作中，已经形成了“以部门规章为主的”状态，这种现状是在一定历史条件下形成的，是我国经济社会转型时期的产物。

从积极的方面来看，我国正处于经济社会发展转型时期，支付行业在技术进步的带动下发展迅速，制度供给较业务发展滞后，如果启动严格的立法程序，不仅会使制度供给成本过高，而且不能满足支付结算业务发展的实际需要。在现有金融制度框架下，这种“应急式”的制度供给方式具有较高可行性，可以及时解决现实中出现的问题。而从消极的方面来看，目前支付结算制度供给方式虽然可以满足一时之需，但制度供给主要方式为“出现问题→出台新的制度进行完善→再出现问题→再出台新制度补漏”。这种“补丁式”的制度供给方式会给整个制度体系带来弊端，制度嵌入性较差，新的制度与现存制度兼容性不佳，制度之间协调性堪忧，制度之间存在相互矛盾的情况。由于缺乏综合考虑，容易形成管理真空和制度缺位，制度实施的成本不断升高。管理机构需要不断更新、补充原有制度，部署制度的落实。制度应是易于理解和易于掌握的，但随着制度的复杂程度不断提高，制度之间互相关联和嵌套难以避免，被管理机构为满足日益复杂的合规要求，在人员管理、系统改造、内部制度制订、日常监督及内部协调等方面投入巨大成本，随着制度执行难度增加，合规成本有增无减。

2.制度的质量并不理想

通过对支付结算有关制度的梳理和研究，不难发现制度的质量并不理想。支付结算有关的基础性概念模糊不清，如“清算”“结算”“支付”等概念没有明确定义，“账户”“存款”之间的关系也未明确，基础概念未明确会导致相关规定的可操作性不强，影响我国支付结算管理的效率和公正；其次，对账户及存款的所有权和使用权的归属问题也没有明确界定，因此在处理账户出租、出借、出售等违法行为时缺乏依据，在认定有关行为的法律责任时没有理论支撑；部分法规文件被冠以“暂行”“试行”的名称长达十余年，如国务院于1988年发布的《现金管理暂行条例》，颁布距今已有19年却仍是处于暂行状态的法规，这对制度的严肃性与权威性难免产生一定影响。

3.制度供给的滞后性

支付结算领域新产品和新业务不断推陈出新，计算机和网络技术快速发展推动新兴支付模式创新，传统的制度设计方式远远跟不上业务的发展速度，管理机构投入了大量人力物力用于学习新业务，分析业务风险并制定、实施相应的管理制度，但实质效果十分有限，制度建设追赶不上新业务的发展，“补丁式”制定制度不仅增加了管理难度和执行成本，还造成制度的前瞻性不足。如票据截流和电子票据业务已经发展多年，人民银行组织建设了电子商业汇票系统等全国性票据系统，出台了《电子商业汇票管理办法》等制度规范电子票据行为，但《票据法》对电子票据仍不认可，电子票据的法律地位缺失，《票据法》的滞后性使得电子票据处于一种无法可依的尴尬位置，长期来看必然会对电子票据的发展产生不利影响。

三、改进支付结算制度建设的建议

我国支付结算法规制度呈现出“应急式”“补丁式”的特点，使得制度在数量上不断膨胀，制度的系统性难以保障，结构较为松散，执行难度较大。支付结算在金融领域占据重要地位，其制度设计关系到社会中组织、个人及金融机构的权利，应在制度中应充分体现逻辑性、权威性和前瞻性。

（一）制定支付结算专门法律

鉴于支付结算的重要地位，应提高支付结算法规制度的法律层级，有必要通过制定法律规范支付结算有关行为，协调业务活动中各个主体之间关系。具体内容应包括：支付结算涉及的基本概念，包括“结算”“清算”“支付”“账户”“实名制”等基础性概念，支付结算活动主体的相互关系及其权利义务，具有可操作性的处罚规则。

（二）在《人民银行法》中完善支付结算相关条款

《人民银行法》中涉及支付结算的相关条款需要进一步完善和细化，具体应包括以下方面：明确人民银行和银监会在支付结算管理中的职责分工；明确支付结算规则制定的具体程序；人民银行在管理范围、管理权限、处罚权限上的有关规定应当体现一致性。

（三）逐步建立以风险为导向的制度建设理念

逐步建立以风险为导向的制度，即风险较高的领域采取严格管控措施，风险低的领域受到较少关注，以此增强制度的稳定性和全面性。由于人们对支付结算业务发展的预见性有限，如果制定针对业务的制度，制度的合理性会受到具体业务事项的影响，管理工作会僵化，以风险为导向的制度关注点不在于某项业务或某个现象，而是根据风险程度和类型进行管理，能够涵盖更为全面的业务范围，一定程度上避免了由于业务创新而经常调整制度，有利于支持行业的创新发展。另一方面，对于管理者和被管理机构而言，其主要资源被运用到最需要关注的领域，资源配置得到优化。如本文开始提到的个人账户分类管理政策，充分体现风险导向的制度设计理念，对风险较高的II、III类账户，在功能、使用场景、资金使用、现金管理等方面都进行了严格管理，管理要求根据风险程度增加而逐级加强。而I类账户的实名制程度最高，风险较小，其功能也最为全面。

（四）提高制度自身的质量

制度建设工作应立足行业角度，推动行业制度体系科学规范发展，促进行业健康快速发展。在制度制定方面，应尝试引入专家咨询，在以管理机构为制定主体原则的基础上，可引入行业专家和法律专家参与制度制定的过程，拓宽制度设计的视野，增强制度的一致性和协调性。另一方面，由于制度设计者远离市场，对行业变化创新的把握并不充分，制度设计无法适应行业的快速发展，因此，有必要让市场参与者也参与到制度制定中来。

（本文刊载于《金融科技时代》2018年第2期；为方便阅读，本文已删除注释；感谢谢晓晨老师授权本专栏刊载。）