一、问题的由来

金融机构、支付机构在可疑交易的处置中经常使用冻结客户资金的措施，也因此成为被告，从目前查询到的法院判决来看，金融机构、支付机构以可疑交易处置措施为理由的抗辩都没有得到法院支持。法院的判决结果是正确的，但说理不充分。

金融机构、支付机构到底有没有冻结客户资金的权利？这个问题需要从金融信用的本质和法律规定出发进行探究。

金融信用的本质在于无条件的支付承诺，即金融机构按照客户的支付指令办理业务，不得附加条件。如果没有这种取款的自由，客户就不会将钱存入金融机构。支付机构办理支付业务时，其属性类似于金融机构。

《商业银行法》第二十九条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”第三十条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”商业银行有权拒绝任何单位或者个人冻结客户存款，当然也包括商业银行自己不能在没有法律依据的情况下冻结客户资金。金融机构和客户形成的是平等主体之间的合同关系，如果有民事合同约定，可以依据合同冻结。

金融机构在认定可疑交易方面有较大的自由裁量权，且金融机构为利益相关方，因此在学理上，法律不宜赋予金融机构以认定可疑交易为由冻结客户资金。

二、金融机构执行冻结的依据

（一）依据有权机关的决定执行冻结

金融机构、支付机构应当依据法律规定执行冻结。有权机关冻结资金的法律权力来源于以下三个方面：一是作为刑事强制措施而使用，二是作为民事强制措施而使用，三是作为行政强制措施而使用。

（二）依据法律规定执行冻结

除了执行有权机关的决定而冻结之外，金融机构、支付机构主动实施的冻结有以下两种情形：

1.依据《反恐怖主义法》第十四条和《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》（中国人民银行、公安部、国家安全部令〔2014〕第1号）冻结涉恐资产，包括金融资产。

2.执行联合国安理会制裁决议。安理会制裁决议可能包含冻结资产的内容，目前，我国在这方面的执行依据和程序尚不明确。外交部和中国人民银行分别印发了《外交部关于执行安理会第1267和1333号决议对有关个人和实体实施金融制裁的通知》、《中国人民银行执行外交部关于执行安理会有关决议通知的通知》（银发〔2010〕165号）作为执行依据，但这两个文件与现行的法律有冲突。

根据我国《立法法》第八条第九项的规定和《行政强制法》第十条的规定，基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律，而金融资产冻结事项属于金融基本制度，应由法律作出规定，这里的法律是指全国人大及其常委会制定的法律。

从《行政强制法》第十条的规定来看，冻结存款、汇款的行政强制措施只能由法律规定，即使是国务院的行政法规也不具有这样的权限。部门规章及其规范性文件无权设定冻结的强制措施。

（三）金融机构以反洗钱可疑交易处置为由冻结金融资产不符合法律规定

除了依据以上法律规定执行冻结金融资产的措施之外，金融机构、支付机构在反洗钱工作中，以反洗钱可疑交易处置为由冻结资金没有法律依据。符合法律规定的作法是，依据权限报告中国人民银行，由中国人民银行依据《反洗钱法》采取临时冻结措施，金融机构、支付机构擅自冻结的行为违反了法律规定。

三、刑事强制措施适用中冻结的法律依据

作为刑事强制措施而使用的冻结，有权作出冻结决定的是刑事诉讼中的司法机关，包括公安机关、检察机关、监察机关、人民法院，其执法依据如下：

《刑事诉讼法》第一百四十四条第一款：“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产已被冻结的，不得重复冻结。”

《刑事诉讼法》第一百九十六条第二款：“人民法院调查核实证据，可以进行勘验、检查、查封、扣押、鉴定和查询、冻结。”

《监察法》第二十三条第一款：“监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，根据工作需要，可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。”

四、民事强制措施适用中冻结的法律依据

作为民事强制措施而适用的冻结在财产保全和强制执行程序中使用，有权作出冻结决定的机关是人民法院，冻结依据如下：

《民事诉讼法》第一百零三条第一款：“财产保全采取查封、扣押、冻结或者法律规定的其他方法。人民法院保全财产后，应当立即通知被保全财产的人。”

《民事诉讼法》第二百四十二条第一款：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院查询、扣押、冻结、划拨、变价的财产不得超出被执行人应当履行义务的范围。”

五、行政强制措施适用中冻结的法律依据

（一）《行政强制法》

根据《行政强制法》第九条的规定，行政强制措施包括以下几类：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。行政强制措施的设定有严格的权限规定，依据《行政强制法》第十条的规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

（二）《税收征收管理法》关于冻结的法律规定

《税收征收管理法》第三十八条第一款，税务机关可以采取税收保全措施：“书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款”。

（三）《反洗钱法》关于临时冻结的法律规定

《反洗钱法》第二十六条第一款：“经调查仍不能排除洗钱嫌疑的，应当立即向有管辖权的侦查机关报案。客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，经国务院反洗钱行政主管部门负责人批准，可以采取临时冻结措施。”

六、如何看待中国人民银行涉反洗钱处置的规定？

中国人民银行颁布的与可疑交易处置措施有关的主要规定如下：

《非金融机构支付服务管理办法》第三十一条第二款规定：“支付机构明知或应知客户利用其支付业务实施违法犯罪活动的，应当停止为其办理支付业务。”

《银行卡收单业务管理办法》第三十四条规定：“收单机构发现特约商户发生疑似银行卡套现、洗钱、欺诈、移机、留存或泄漏持卡人账户信息等风险事件的，应当对特约商户采取延迟资金结算、暂停银行卡交易或收回受理终端（关闭网络支付接口）等措施，并承担因未采取措施导致的风险损失责任；发现涉嫌违法犯罪活动的，应当及时向公安机关报案。”

“银发〔2016〕261号”文第十六条规定，对于列入可疑交易的账户，银行和支付机构应当与相关单位或者个人核实交易情况；经核实后银行和支付机构仍然认定账户可疑的，银行应当暂停账户非柜面业务，支付机构应当暂停账户所有业务，并按照规定报送可疑交易报告或者重点可疑交易报告。

中国人民银行没有行政强制措施的设定权，上述文件中的停止业务、延迟资金结算、暂停业务等规定，应理解为不包括资金冻结措施，延迟结算可以作为一种风险管理措施，在短时间内使用，至于多长时间为宜，应以《银行卡收单业务管理办法》第三十条规定的30天为宜。人民法院在民事审判中，可以参照适用部委规章，但不是必须适用，如果决定参照适用部委规章，也需要判断部委规章是否与法律有冲突。因此，按照人民银行的上述文件操作仍然有承担民事责任的风险。