支付市场开放是金融开放的核心环节

近年来，我国支付清算市场的对外开放稳步向前推进。就清算市场的开放来看，2014年10月国务院常务会议决定放开和规范银行卡清算市场，2015年4月国务院发布《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》，我国银行卡清算市场迎来全面对外开放。2016年6月，人民银行和银监会发布《银行卡清算机构管理办法》。2017年6月，人民银行发布《银行卡清算机构准入服务指南》，对相关工作程序和要求进行了细化。2017年11月，人民银行副行长范一飞在第六届中国支付清算论坛上指出，金融业是扩大对外开放的重要领域，我国将大幅放宽金融业市场准入，支付产业将在金融业对外开放中扮演重要角色。由此我们看到，通过对内资和外资企业提供同等国民待遇、放开外资机构准入，多主体同台竞争的双向开放市场环境正在形成，这将对我国银行卡清算市场主体带来新的机遇和挑战。

一方面，支付清算市场是承载金融市场国际化最重要的基础设施。近年来，我国金融开放主要包括三种途径：一是外资在我国发起和参股金融机构，在境内开展投融资业务；二是境内外市场互联互通，如沪港通、深港通、债券通、沪伦通等；三是境外投资者直接入市，如QFII（合格境外机构投资者）、RQFII（人民币合格境外机构投资者）以及境外投资者直接进入银行间债券市场等。无论是哪种方式，都离不开底层支付清算通道在国际视野下的重新架构和互联互通。另一方面，我国经济社会数字化程度不断提高，数字化、新技术已经融入金融业务与功能的各个领域，给金融活动带来深刻影响。其中，支付产业更是已经全面拥抱数字化，给企业和居民带来全新的福利改善。应该说，数字化趋势天然意味着开放条件下的融合、共赢和规模经济，因此在国际环境下全球支付体系也加快了开放协同。

以“引进来”提升支付清算市场效率

现代支付清算市场已经成为金融基础设施的核心内容，而公众最关心的则是其中的零售支付市场，因为其与老百姓(72.790,3.48,5.02%)的生活息息相关。从国际支付机构PayPal“借道”国付宝进入国内市场，到万事达“牵手”网联筹备银行卡清算机构获准，再到运通的融入，都意味着境内支付清算市场的国际化程度不断提升，最终将为国内支付体系改革带来更多“鲶鱼效应”。

一是有助于经济的开放式、高质量发展。从全球来看，零售支付服务不仅着眼于支付本身，而且成为商业模式的重要组成部分。尤其在中国，新兴支付手段与电子商务、数字经济的蓬勃发展已经密不可分。据统计，2019年中国出口跨境电商交易规模达到8.03万亿元，增长超13%。2020年初在疫情冲击下更体现出了跨境电商的生命力。随着国际支付清算组织参与B2B跨境支付领域，势必会进一步助力中国跨境经济活动的快速发展。

二是更好地满足居民多元化的支付需求。国际领先的支付清算组织通常具有扎实的商业基础、丰富的创新经验和规范的管理机制，进入中国之后同样可以发挥出自身比较优势。例如，虽然B2C跨境支付领域竞争日趋激烈，但仍然有诸多可创新的“蓝海”。此外，在服务中国居民的本土需求方面，海外支付清算组织或许不具备短期优势，但通过市场化竞争来落地场景、增加客户黏性，最终有利于增进消费者福利。

三是有利于优化支付市场结构，完善产业链布局。客观来看，在支付行业快速发展过程中仍有许多不平衡、不充分的矛盾需要解决，体现在供给侧、需求侧和中间环节。同时，行业利益矛盾与协调变得更加重要，尤其是从零售支付角度看，行业“蛋糕”高速增长时代难以持续，这时更需要完善“分蛋糕”的规则。对此，引入海外机构将有助于缓解市场结构的缺陷，降低集中度风险，优化支付服务定价机制，促进整个零售支付产业链的优化与重组。

四是推动“国际惯例”与“本土特色”的融合，强化市场内生活力。一方面，当前全球支付体系都进入加速变革时期，在支付手段不断创新的同时，监管规则和业务标准也趋于完善，海外机构更加适应国际市场的“游戏规则”，也更了解发达国家的消费者偏好与文化。另一方面，国内的“支付+”探索快速发展，即依托支付可以衍生出大量的附加金融和非金融服务，这成为中国特色支付创新的重要内容之一，但也面临合规性挑战。由此来看，国际与本土特色“近距离碰撞”对于整个支付行业的管理、业务、模式、渠道创新都利大于弊，这也有助于本土机构在竞争中提升“走出去”能力。

五是可以更加有效地进行多层次支付风险管理。近年来，我国支付市场在快速发展过程中，也出现了一些风险与问题。海外机构在风险管理的技术、理念、规则等方面都有自身“独到之处”，引入海外支付机构有助于我们在行业与监管互动中借鉴经验，更好地把握效率与安全的“跷跷板”，乃至推动支付类“监管沙盒”的创新尝试。

六是能够助推支付清算法律制度的完善。支付服务市场开放需要有国际化的制度规则，从而符合全球支付清算变革的大趋势。尤其在中国，进一步开放有助于推动支付清算体系的上位法建设。因为现有规则总体上法律层级比较低，有些基础规则相对滞后，已经难以适应现代支付体系的发展需求，对侵犯金融消费者权益的处理标准和力度缺少威慑力，违法违规成本偏低，市场乱象屡禁不止。同时，还有许多支付清算设施尚未纳入《金融市场基础设施原则》的评估范围，或难以适应规则要求。相信在双向开放环境下，这些“制度短板”将会加快完善。

全面练好金融基础设施“内功”

就严格意义上看，跨境支付体系的发展应该包括三大层面：一是证券清算结算体系的跨境发展，如沪港通、深港通、债券通等金融市场的开放探索，本质上都离不开证券清算机制的国际化安排；二是大额支付清算体系的跨境发展，过去曾经表现为人民币清算行、代理行模式，或人民币NRA账户（境外机构境内外汇账户），现在则是以人民币跨境支付系统（CIPS）为重点；三是小额零售支付的跨境发展，这也是当前各方关注的焦点。

在支付清算市场对外开放过程中，“引进来”和“走出去”同等重要。当前亟须统筹发展国内金融市场基础设施，在“引进来”提升国际化“色彩”的同时，同步推动跨境支付清算服务的“走出去”。对此我们认为，需要关注如下两方面问题。

一方面，应该推动多层次的金融基础设施建设。一是以支付清算市场为核心基础设施。据前期六部门联合印发的《统筹监管金融基础设施工作方案》，目前我国金融基础设施统筹监管范围包括金融资产登记托管系统、清算结算系统（包括中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等设施及其运营机构。其中前五类可以与PFMI中分类设施相对应，但其具体界定仍具有一定中国特色。二是重视金融科技时代的技术基础设施。根据相关国际组织的界定，技术市场设施通常包括客户身份认证、多维数据归集处理等可以跨行业通用的基础技术支持，也包括分布式账户、大数据、云计算等技术基础设施，此类业务多属于金融机构的业务外包范畴。因此，监管机构普遍将其纳入金融机构外包风险的监管范畴，适用相应的监管规则。金融机构要更好地运用新技术，同样需要在基础设施层面夯实基础、推动重大底层共性技术的创新、提高金融应用水平。当然，面对全新的国际环境，合理推动数字化技术设施的自主可控建设，也是题中应有之义。三是数字化背景下的金融标准化建设也是基础设施建设的重中之重。金融业务与产品标准化着眼于改善新技术在业务领域的应用效果，而技术标准化则是金融机构能够拥抱新技术与数字化的前提与保障。四是关注广义层面的金融基础设施建设。从严格意义上看，金融基础设施涉及金融稳定运行的各个方面，也包括货币体系、金融法律法规、会计制度、数据治理、信息披露原则、社会信用环境等制度安排。

另一方面，随着国内支付清算市场的参与者日益多样化，开放程度不断提升，也需要进一步探讨市场规则的完善与优化。当前，在发展金融“新基建”过程中，尤其需要注意自主可控与开放共赢、政府主导与市场治理、行政（市场）垄断与市场竞争、多头建设与统筹安排、效率优先与安全优先、规模重要与质量重要等矛盾的破解。例如，在支付工具与交易层面，我国对民营企业的开放程度可谓全球领先。伴随着监管规则不断完善、支付市场治理日益深入，在清算环节对外开放的同时，也需进一步探讨对内开放的程度。

总之，支付清算的严监管和扩开放并不矛盾，合理推动改革开放，反而更有助于把握支付效率与安全的“跷跷板”。这就需从“引进来”与“走出去”、对外与对内开放、壮大行业与加强消费者保护等不同层面，重新梳理与探讨新形势下的支付清算市场发展路径。

（作者为中国社会科学院金融研究所支付清算研究中心主任）