对深化基层特定非金融机构反洗钱监管的思考
移动支付网苗春林 王建新2021/4/28 10:19:29

随着国家对金融机构安全监管力度的不断加强,洗钱犯罪分子逐渐将洗钱的视角投向安全监管措施相对薄弱的特定非金融机构,使得洗钱犯罪隐秘性更强,形式与手段日趋多样性、复杂化,不再单纯地依赖传统的洗钱渠道,逐渐演变为金融行业与非金融行业并存,并呈向特定非金融领域扩散、蔓延的态势;开始利用房地产、贵金属、珠宝、典当品、拍卖等行业进行洗钱,有的甚至开始利用专业分工的优势,即会计师、律师等进行洗钱。本文结合基层反洗钱业务工作实际,提出旨在为解决特定非金融机构反洗钱行动中的难点和障碍清除、强化对特定非金融机构反洗钱监管的工作建议。

反洗钱监管背景

近年国家反洗钱监管力度不断加大,反洗钱法规不断完善。反洗钱工作在银行、证券、保险及其代理机构深入规范开展。2007年1月1日开始施行的《中华人民共和国反洗钱法》中规定了,在中国境内设立的特定非金融机构,应当与金融机构一样依法采取预防、监控措施,建立反洗钱相关制度,依照有关规定履行反洗钱义务。我国《反洗钱法》将金融机构与特定非金融机构同时纳入反洗钱的主体范围,明确金融机构与特定非金融机构均应承担反洗钱使命、履行反洗钱义务。

2012年3月5日,支付结算领域中国人民银行发布的《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》将包括网络支付、预付卡发行与受理以及银行卡收单在内的非金融支付行业纳入反洗钱监管体系的非金融行业外,对于其他的“特定非金融机构”具体范围的法律界定仍需完善。

2018年7月26日,中国人民银行办公厅发布《关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》,进一步规范了特定非金融机构反洗钱业务,特定非金融机构反洗钱监管得到了进一步强化。

洗钱犯罪频繁发生,对于国际经济秩序的稳定与安全的威胁日益凸显。洗钱犯罪分子利用银行业、证券业、保险业等传统的社会资金流通主渠道实施洗钱犯罪活动的成本,以及所可能引发的风险正在逐渐加大,因而将洗钱的视角向安全监管措施相对薄弱的一些特定非金融机构转移,使得洗钱犯罪活动的隐秘性更强,犯罪形式与手段日趋多样化、复杂化,由此也加大了对洗钱犯罪活动查处的难度。

利用特定非金融领域洗钱

房地产领域。房地产尤其是豪宅单位价值比较高,方便大额资金进出,再加上我国还没有实行全国联网的房地产登记查询系统,且房地产领域尚未被纳入反洗钱监管范围,房地产行业内也缺乏严格审查购房者身份、资金来源的合规流程,给非法资金进入房地产市场提供了机会。

拍卖领域。如洗钱分子与拍卖行串通,虚估拍品价格再由同伙高价竞拍,将需要清洗的非法资金以巨额支付藏品的形式,安全迅速地转移。

律师等法律服务领域。律师等法律服务人员在税收、公司设立、信托等方面具有专业性,一旦专业建议被犯罪分子采纳,将使传统的洗钱过程与形式变得更为复杂,增加反洗钱侦破和控制的难度;另外,正如金融行动特别工作组所指出的,犯罪分子利用专业人员来帮助其洗钱,则可以利用专业人员的身份,而减少监管对其非法收入、可疑交易的怀疑。

典当领域。洗钱分子将不法来源的当物抵押变现后,不再赎回,形成绝当,从而将实物资产形成货币资产,达到洗钱的目的。

黃金珠宝领域。由于黃金珠宝体积小、价值高,以及我国对大额黄金交易尚无相应的备案监测制度,致使洗钱者利用黄金交易洗钱变得有恃无恐。洗钱者通过购买黄金、珠宝,然后将其转手出售,达到“黑钱洗白”之目的。

利用特定非金融机构洗钱的特点

洗钱渠道不断拓宽,涉及行业领域众多。特定非金融机构经营活动内容范围广泛,基本上涵盖了社会经济生活的各个方面,客观上也便利了犯罪分子的洗钱活动,使洗钱犯罪分子的洗钱空间大为拓展。近些年,我国大量的洗钱犯罪活动事实证明,犯罪分子早就已经将其视野转向了一切可以用作洗钱的渠道和途径,涉猎房地产、贵金属现货、金银饰品、翡翠珠宝古玩字画、娱乐场所、洗浴中心,甚至影视制作等诸多行业领域,利用安全监管相对薄弱的新兴产业,或特定非金融行业、机构的经营活动进行洗钱,不仅可以实现犯罪分子掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益性质与来源的目的,还使犯罪分子获取更加可观的经济效益,为其犯罪后利用犯罪所得及其收益追求腐败奢靡的生活方式,提供了物质基础和保障.

利用特定非金融行业、机构间信息壁垒,跨行业洗钱操作。行业间信息壁垒严重在我国现阶段经济活动中表现得较为普遍,其不仅表现在同一行业不同的经营者之间,没有建立起信息资源共享机制,信息共享程度低下,更突出地表现在不同行业之间信息沟通渠道闭塞,缺乏信息资源互通互补机制,相互之间的信息沟通与情报交流不畅。因此,犯罪分子不再单纯地仅仅依托于某一个行业,或者某一个机构实施洗钱犯罪活动,而是在多个行业、机构之间将犯罪所得的资金循环往复地流动、周转,进行复杂的跨行业操作,最终实现洗钱的目的。

以现金交易以及各种非金融支付方式洗钱。利用现金交易或者其他各种非金融支付方式如网络支付交易等洗钱,不仅更为简单、快速、便捷,可以即时清结,便于及时转移资金、有效消除可疑交易痕迹,而且尽管有时候交易涉及的资金量巨大,但由于避开了金融流通环节,能够规避金融机构的交易监管和反洗钱监控,因而操作起来隐秘性、安全性更强。目前我国特定非金融机构多处在现金密集型经营行业中,特别是在一些大城市以及经济较为发达的地区,经营活动中的大额现金交易现象更加普遍。由于现金支付本身并无实名登记要求,而就我国目前的立法现状而言,特定非金融行业、机构也没有法律上确定的需要承担查清交易客户资金来源的责任,同时由于特定非金融行业、机构自身的能力和所处的经营环境,要想查清客户资金来源绝非易事,这就自然便于巨额资产持有方式的交换与转移,使犯罪分子利用特定非金融行业、机构的经营活动,实施洗钱犯罪活动有了可乘之机。

非实名制交易掩饰洗钱。非实名制交易,在特定非金融行业、机构的日常经营活动中屡见不鲜,尽管在房地产买卖、典当拍卖等交易活动中,也会有比较严格的实名制要求,但更多的交易活动则是以非实名制的方式完成的,而且目前无论是在法律上或者是在行业制度管理中,对于是否需要实名登记,或者无明确的规范性要求,或者虽然有一定的要求,但因缺乏强制约束与有效的监管而流于形式。非实名制交易行为事实上既迎合了一些非金融行业、机构的营销理念,也满足了某些参与交易活动的客户讳忌交易隐私泄露的愿望和要求,使得这些特定非金融行业、机构的经营活动少了些许法律上或者制度上的硬性约束,可以极为便利地掩饰客户交易资金的性质、来源及其参与交易活动的真实意图,而且即使事后可能受到怀疑,也会因为缺少实时登记的资料而难以查实,为实施洗钱犯罪活动提供了便利条件。

当前特定非金融机构反洗钱难点分析

虽然在我国《反洗钱法》上将特定非金融机构列入国家反洗钱义务的主体范围,但目前诸多不利因素的存在,造成了特定非金融机构反洗钱的难点,直接影响了特定非金融机构反洗钱行动的开展。

特定非金融机构反洗钱相关法律、法规亟待完善。审视我国反洗钱立法体系的现状,不难看出,与《反洗钱法》有关特定非金融机构履行反洗钱义务规定相配套的相关法律、法规几乎处于一种空白的境地,导特定非全的机构实施反洗钱基本上无法可依。这突出反映在以下方面:

一是履行反钱义务的特定非金融机构具体范围及具体义务不明。依据《反洗钱法》规定,特定非金融机构应当与金融机构履行相同的反洗钱义务,即“依法采取预防、监控措施,建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度”等,但由于各具体的特定非金融机构自身所处的行业性质的不同,决定了各自工作内容的差异,凸显出特定非金融机构业务范围复杂性、宽泛性的特点,由此也必然决定了特定非金融机构事实上所应当履行的反洗钱义务也会有所差异,这就要求在相关法律、法规在设定其应当履行的具体的反洗钱义务时做出差别化的规定,以与其业务特点相适应,从而提高反洗钱工作的有效性。

二是面临认知与操作上的困难。除了在《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》中明确了非金融支付行业应当履行的反洗钱具体义务、其中包括差别化的客户身份识别措施、与金融机构不同的以“合理怀疑”为基础的可疑交易报告制度外,在《反洗钱法》中对一般特定非金融机构的反洗钱义务仅仅做了一般的原则性规定,这并未解决其面临的认知与操作上的困难。

特定非金融机构反洗钱组织架构缺失,职责不清。特定非金融机构反洗钱是一个相当复杂的系统性工程,这是因为洗钱犯罪活动涉及的特定非金融机构数量多、范围广、跨行业特点突岀,由此也带来一个复杂而又艰难的问题——如何有效协调各不同行业间的反洗钱行动,确保特定非金融机构反洗钱组织架构完整、职责清晰、监管得力。依照有关反洗钱犯罪国际公约的规定,各缔约国应当为反洗钱犯罪努力寻求建立国内的协作机制,以及与国际社会间的合作机制。为此,我国早在几年前建立了反洗钱部际联席会议机制,但其机制松散,权威性并未在法律层面得到确认,对特定非金融机构反洗钱行动的指导与制约关系无法可依,使得履行反洗钱义务的特定非金融机构反洗钱组织架构一直处于不明晰的状态,包括主管部门、履行何种职责等,在法律上都没有比较明确的规定,难以深入协调与合作。

特定非金融机构反洗钱认识存在盲点。当前洗钱犯罪的突出特点之一是犯罪分子将犯罪的目光开始投向经济利益更高、隐秘性更强的行业,使洗钱犯罪活动的重点正在逐步向特定非金融机构转移,于是在金融机构以外的其他特定非金融机构,无不留下洗钱犯罪分子驻足的痕迹。某些特定非金融机构及其从业人员却不能保持足够的警觉,对于特定非金融机构参与反洗钱行动的必要性以及重要性缺乏清醒的认识,他们或者认为对洗线犯罪的防控主要是政府职能部门的职责、以及金融机构应当履行的义务,与本行业、本部门无关,因而置身于反洗钱行动之外,或者明知在其业务活动中出现洗钱可疑交易,但为了一已私利而听之任之。

特定非金融机构履行反洗钱义务与其执业操守规范冲突。限于我国目前法律、政策的规定或职业行规与特点,某些特定非金融机构履行反洗钱义务,事实上与其职业操守规范之间存在着明显的利害冲突,客观上不仅造成具体操作上的难度,而且加大了特定非金融机构及其从业人员的从业风险。可以肯定的是,由于律师、公证人等法律专业人员具有法律专业知识,可以通过对客户身份、合同及相关文件等资料来审查交易以及客户的真实情况,发现可疑交易线索,但其举报客户交易的行为却与自身职业操守相冲突,在一定程度上会影响到执业人员与客户之间基于保密义务而建立的信任关系,甚至有可能损害到客户的权益。

反洗钱监管存在问题

反洗钱法制体系尚不健全。金融行动特别工作组(FATF)制定的反洗钱四十项建议是各国公认的国际标准,特定非金融机构反洗钱监管又是其中一项重要内容,但目前我国只将银行、证券、保险和非银行支付机构纳入反洗钱监管范畴,尚未确定特定非金融机构范围和法律义务,尚未发布特定非金融机构《反洗钱法》,试点工作有效开展缺乏明确的法律依据。

反洗钱工作基础十分薄弱。特定非金融机构目前处于我国反洗钱监管的“夹层”,既缺乏监管的顶层设计,也缺少反洗钱监管的工作基础,受投入反洗钱成本和技术手段等多重因素的影响,客户身份识别仅限于人工判别,部分客户交易背景甄别困难,未建立异常交易预警和大额可疑交易报告系统,从业人员对反洗钱工作陌生,反洗钱工作基础十分薄弱。

部门间协调沟通任务繁重。特定非金融机构点多面广,涉及部门众多,各个单位又各为系统,各自为战,存在沟通难、协调难、合作难等问题,中国人民银行反洗钱监管的主渠道作用难以充分发挥,与特定非金融机构主管部门在预防洗钱犯罪和恐怖融资合作方面急待于进一步加强,中国人民银行“单独监管”的现状仍将存在。

县域特定非金融机构反洗钱工作机制尚需初步建立。与特定非主管部门的协调配合、分工负责、共同监管的监管工作框架初步建立,特定非机构反洗钱义务明确,反洗钱工作制度和流程建立,沟通协调机制成形,目前,辖区中国人民银行与当地特定非主部门建立了的协作监管关系,交流渠道畅通、信息反馈加速。但是仍需完善。

应采取的措施

加快特定非金融机构反洗钱法制建设。精准执法,必须法律先行。建议借鉴国际反洗钱监管经验,结合我国实际尽快修订《反钱法》,从法律层面明确特定非金融机构反洗钱应履行的法律费任及义务;研究出台《特定非金融机构反洗钱规定》,具体内容可参照我国商业银行的有关规定,并适当降低标准,建议中国人民银行会同特定非金融机构行业主管部门,颁布细分行业的反洗钱和反恐怖融资管理办法,明确特定非金融机构应该履行的义务,以及相应的处罚条款,实现罚则统一,特定非金融机构人员反洗钱义务带有强制性,应配套相应的法律责任才能确保相关人员真正遵守法律规定,有利于法律的执行。

其一,明确界定特定非金融机构的范围。这是开展反洗钱工作的基础,是做好特定非金融机构反洗钱工作的前提,特定非金融机构至少应包括房地产销售机构、从事贵金属和珠宝交易的机构拍卖企业典当行、律师事务所,会计师事务所等机构。

其二,考虑其义务的普遍性与特性相。对于行业普遍性,其交易报告、交易记录保存、保密配合反洗钱行政主管部门等项义务,作为特定非金融机构的普遍义务存在;各行业或职业人员在办理相关业务和与客户接触过程中,发现或者有理由怀疑其与洗钱等违法犯罪活动相关时,应当向反洗钱行政主管部门报告,即上述行业和部门均有报告可疑交易的义务,至于大额交易报告,各行业由于情况差异大,是否要求报大额交易以及大额交易的报告标准,应从行业特点出发并做出规定,对于不直接参与客户资金运转的,如律师事务所等可不要求报告大额交易,房地产销售机构、从事贵金属和珠宝交易的机构、拍卖企业、典当行等收取大量现金活动的机构,应当要求其报告大额交易;同时,由于这些行业的产品或服务单价差别较大,报告标准应有所区别,在这些行业中,交易记录保存、保密和配合国务院反洗钱行政主管部门开展反洗钱工作适合所有行业。

对于行业特殊性:律师事务所、会计师事务所由于其职业特点,对客户信息掌握比较清晰,可以提出较高的识别客户的要求;对于从事贵金属、珠宝交易、典当行等机构,依据实名制等规定,通过与客户建立业务关系等环节了解到较为充分的客户信息,因此可以要求其在特定的交易场合识别客户。

其三,赋予义务时尊重他们的职业特权。因为特定非金融机构涉及行业、部门较多,在制定特定非金融机构反洗钱管理办法时,应当在履行反洗钱义务和特定非金融机构的职业特权保持平衡,既不能增加过多的成本,又不能免除其反洗钱义务。

其四,制定相应的惩罚措施。特定非金融机构人员的反洗钱义务,应该是强制性,使相关措施真正得到遵守,惩罚措施应包括行政措施和刑事措施。行政措施应包括警告罚款、吊销从业资格;刑事措施应包括《刑法》措施。

尽快制定对特定非金融机构反洗钱的监管办法。虽然,《反洗钱法》第35条规定了应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法,由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。但其中并未明确具体监管内容、具体监管措施,而现行的状况由于特定非金融机构涵盖范围广、涉及部门多,亦很难制定包含许多部门的反洗钱监管办法,而按行业或按部门制定细分行业的反洗钱监管办法尚需时日,对特定非金融机构应当履行建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度等反洗钱义务的规定,是特定非金融机构的必然选择,这不仅是履行国际义务的体现,而且符合国际上反洗钱工作的发展趋势,为我国反洗钱工作在全社会范围内的顺利开展奠定坚实的法律基础。

充分重视行业自律组织发挥的作用。特定非金融机构所属的行业自律组织在反洗钱工作中的作用是不可或缺的。一方面,行业自律组织要收集成员的意见与建议.将不同意见反馈到立法和司法机关;另一方面,行业自律组织要配合司法机关做好宣传工作,确保反洗钱法律法规的落地执行。此外,反洗钱监管的经验表明,行业自律是反洗钱监管的重要辅助力量,在反洗钱工作日益繁重的情祝下,强调行业白律组织对特定非金触机构加强反洗钱管理具有重要的现实意义。

加强部门间沟通协作力度。继续加强与特定非金触机主管部门的与通协调,积极探索多种合作监管方式,巩固已有信息交机制,疏通信息交流通道,发挥工作合力,注意加强与当地银保监会、外管局的工作联系,利用各自监管资源,定期交流和共享监管信息,多角度开展监管合作,做好与特定非金融机构行业协会的工作联系,引导行业协会主动参与监管工作,充分发挥协会资源优势,调动和激发协会协调管理职能,推动试点工作向纵深发展。

加大特定非金融机构反洗钱督导力度。根据特定非金融机构组织架构和业务运营特点,灵活运用监管走访、现场座谈、电话质询、风险提示等监描施,对特定非金触机构实施全面业务铺导,督促其树立反洗钱工作理念,履行各项反洗钱工作义务,重点把客户身份识别作为特定非金触机构反洗工作的核心,严格按《反洗钱法》及配套规章要求,做好特定非金融机构行业资金合法性、合规性的审查和监控,做好对相关人员和资金流向的关注和了解,做到了解客户。

(本文作者供职于中国人民银行赤峰市中心支行)

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