2018年以来，党中央、国务院先后在海南自贸区、雄安新区、深圳先行示范区、新时代推进西部大开发的相关规划或指导意见中，明确提出“建立以社会保障卡为载体的‘一卡通’服务管理模式”。2020年8月，习主席在长三角一体化发展座谈会上强调“要探索以社会保障卡为载体建立居民服务‘一卡通’，在交通出行、旅游观光、文化体验等方面率先实现‘同城待遇’。”本文从制度机制、发行规模、应用情况和用卡环境等方面对当前现状进行分析，结合工作实际对当前存在的问题及原因进行剖析，提出通过加强顶层设计、深化政银合作、推动技术创新等对策措施，深化社会保障卡在政府公共服务领域应用。

湖南省社会保障卡应用现状分析

2012年12月，湖南省第一张加载金融功能的社会保障卡在株洲市首发，全省社会保障卡发行与应用工作正式启动。经过8年来的建设与发展，制度机制不断完善，发卡规模不断扩大，应用领域不断深化，管理服务不断优化，初步建立了以社会保障卡为载体服务群众、联通生活的桥梁。

制度机制比较健全。2012年，省人民政府办公厅印发了《湖南省人民政府办公厅关于加快推进社会保障卡建设工作的通知》（湘政办发〔2012〕24号），明确了我省社会保障卡建设的基本原则、目标和主要任务。省人社厅相继出台了《湖南省社会保障卡建设项目实施管理暂行办法》、《湖南省社会保障卡建设资金管理暂行办法》、《湖南省社会保障卡服务规范》等一系列配套制度文件，形成了全流程的制度规范体系。省政府成立了社会保障卡建设工作协调小组，省人社厅成立“湖南省社会保障卡服务中心”，各市州、区县均成立相应的组织机构，负责社会保障卡发行与应用推广工作。

持卡人数稳步攀升。截止2020年12月底，全省社会保障卡持卡人数达到5883.56万人，覆盖常住人口的85.04%，金融账户激活率为89.88%，实现了参保人群、参保地区的全覆盖。2019年全面启动发行第三代社会保障卡，现已累计发行248万张。在全省全面推广即时制卡，部署即时制卡网点1745个，将制卡周期由三个月缩短到10分钟，实现了全省范围内跨地区跨银行社会保障卡办理“立等可取”。推动电子社会保障卡签发，目前已在支付宝、微信、智慧人社、银联云闪付、平安城市一账通、各合作银行APP等30余个渠道签发1215万张。

图1 2012-2020年持卡人数情况

图2各市州持卡人数情况

表1合作银行社会保障卡发行情况表（单位：张）

综合应用加速推进。加载金融功能的社会保障卡具有医疗费用结算与医疗服务凭证功能，全国跨省异地就医直接结算必须使用社会保障卡，全省除省本级医保外（实账模式），各市州已通过社会保障卡替代医保应用，实现挂号、诊疗、取药、结算等就诊全流程业务持卡办理，有效缓解了看病难的问题。全省城乡居民养老保险待遇、城镇职工新增退休人员养老待遇已普遍通过社会保障卡发放，长沙市人才新政补贴待遇全部通过社会保障卡发放；邵阳、郴州、衡阳等部分地区实现惠农补贴、困难人员救助补贴、在职人员工资等通过社会保障卡发放。

用卡环境日趋完善。全省各级人力资源和社会保障部门均开设了社会保障卡经办窗口，读卡机具已基本覆盖城区街道、社区（场站）服务网点和协议医院、协议药店。各合作银行网点均设立社会保障卡服务专窗，自助设备已基本按照支持用卡要求改造到位，同行异地免除取款手续费，省内跨行通过ATM机等自助设备每月前三笔累计不超过10000元（含10000元）免除取款手续费。农村地区发卡合作银行通过设置惠农存取款点、部署助农POS机的方式，较好地完善了边远地区用卡环境。同时，公共服务网、智慧人社手机APP、微信公众号等线上经办服务渠道得到较好地推广，基本形成了“人社与银行相结合、城镇与农村全覆盖、线上与线下互补充”的综合服务网络。

存在的问题及原因

近年来，湖南省通过优化流程、简政放权，虽然推动解决了制卡周期长、省本级未发卡、资金结算流程不合理等一系列制约应用推进的问题，但离居民服务“一卡通”的目标还有一定差距。

碎片化发卡较为普遍。实体卡方面，目前政府相关职能部门发行的公共服务卡多种多样，社保卡、健康卡、公积金卡、诊疗卡、交通卡、残疾人卡、退役军人卡、水电煤气卡等等，每个老百姓手里都有不少的卡，既给群众日常保管使用带来不便，也使政府管理服务成本成倍增加。通常一张公共服务IC卡的卡片成本约为8元，如果加上信息采集、秘钥加载、用卡环境建设和咨询服务等费用，预计将超过20元。以我省常住人口7000万人、人手一卡计算，每多发行一类公共服务卡，就要多投入14亿元。通常公共服务卡的发卡成本由合作金融机构承担，碎片化发卡导致金融机构的投入呈倍数增加，同时也需要重复投入人力物力做大量信息采集、发卡激活等工作，造成极大的资源浪费。

跨部门应用推进难。党中央、国务院高度重视社会保障卡工作，始终将社会保障“一卡通”作为一项重要惠民工程高位推动，全国多个省份（北京、海南、江西、青海、吉林等）均已从省级政府层面出台文件，以社会保障卡为载体推进惠民惠农资金发放、公交出行、入园入馆、生活缴费等“一卡通”。湖南省由于发卡时间较晚，近年来的工作重心一直在发行扩面、规范管理、提升服务上，社会保障卡应用推动较慢。虽然全省计划今年全面推进人社领域“待遇入卡、业务用卡”，但社会保障卡在人社以外的跨部门应用几乎空白。居民服务“一卡通”应用涉及部门多，需要从省级政府层面加强顶层设计、配套政策制度、整体推动，仅凭人社部门一家之力，协调推进难度大。

库存卡比例较高。在2019年以前，我省处于大规模发卡扩面阶段，为提高制发卡效率，采取的是集中批量制卡模式，不少市州、县区直接将参保信息提交发卡银行进行制卡，因为信息采集不精准，缺少准确的地址和联系方式，不少卡片制完后找不到人，发不下去。据统计，目前全省已制作的近5800多万张卡中，仍积压在合作银行没有发到位的有将近10%。各级人社部门在待遇发放过程中，因未激活、账户冻结导致发放失败的情况较为普遍，只能由资金主管部门后期进行手工处理，费时费力。

上述问题的存在，存在诸多方面原因。一是制度保障不健全。社会保障“一卡通”应用虽然已经上升到国家战略规划高度，但相关的政策制度保障还不够健全。比如：社会保障卡作为有效身份证件，在国家层面还没有立法进行保障，将其作为宾馆入住、乘坐飞机和高铁、以及法律性较强的事项办理（如结婚登记）身份凭证时，缺少相关法律依据。二是协调机制不顺畅。各级人社部门虽然负责社会保障卡发行和管理，但居民服务“一卡通”应用涉及政府多个职能部门，需要从政府层面整体推动。目前国家虽有相关规划计划，但对于各级政府及其组成部门、合作金融机构等的分工和职责没有明确，工作协调难度大，尚未形成整体推动合力。三是数据共享难度大。民生卡的整合，关键是打通各部门之间的信息壁垒，让政府各部门实现信息共享、信息整合，让信息和数据多“跑路”，对办卡数量做减法，对功能做加法。但目前政府各部门都有各自的业务信息系统，由于数据安全、个人信息泄露风险、部门利益等多方面因素，数据共享难度大，跨部门应用推进缓慢。

推进社会保障卡应用的对策思考

深入推进具有金融功能的社会保障卡在政府公共服务领域的广泛应用，为广大持卡人办事提供更加便利的服务，符合社会保障卡发行的初衷，也是激发社会保障卡活力的有效举措。

加强顶层设计，推进“一卡通”。落实习主席关于推进居民服务“一卡通”的指示要求，围绕实现“一卡通用、全国通用”的总目标，国家层面需要出台相关法律和配套政策，为社会保障卡应用提供法律依据和保障，进一步明确各级政府及各组成部门、合作金融机构的职责边界。省级层面需要尽快制定推进“一卡通”应用的工作方案，细化各部门任务分工，明确路线图和完成时限，开展量化考核评估。各合作金融机构及第三方参与渠道，应与相关行业探索建立科学合理的金融合作盈利模式，搞好用卡场景设计，出台相关优惠减免政策，开展多种形式的宣传推广活动，引导群众积极主动使用社会保障卡。

深化政银合作，让卡“用起来”。2018年机构改革后，乡镇一级的服务站所撤销，一定程度上出现部分民生服务事项在基层“缺抓手”、老年人等群体进城办事“不方便”的问题。而合作金融机构网点多、覆盖面广、公信力好。政府应以社会保障卡为载体，充分依托社会保障卡合作银行网点优势，深化政府和银行间的合作，拓宽服务渠道，创新服务方式，将政府公共服务下沉到银行网点“就近办”，最大限度方便老百姓。为更好地提高金融服务网点的服务质量和工作积极性，政府应优先将各种惠民惠农补贴资金、扶贫救残济困等民生资金通过社会保障卡“一卡通”发放，使合作银行从服务中收益，形成政府与银行共赢的良性合作机制。为切实提升资金发放效率和民生资金监管水平，应与专业清算机构共同建立全省“一卡通”资金发放平台，并与省“互联网+监督”平台进行对接，实现“政府一个平台管发放、群众一张卡片领资金”，杜绝民生资金跑、冒、滴、漏问题。

推动技术创新，让卡“用得好”。如何让持卡人主动用卡、经常用卡，关键是“让老百姓方便”。要按照“数据多跑路，群众少跑腿”、“最多跑一次、不见面服务”的理念，尽快推动政府部门间数据共享和系统互联，加快推进各类民生卡的整合。要深入挖掘社会保障卡持卡人员数据库的潜力，进一步强化身份认证、电子证照、资金清算等平台功能，实现老百姓关心的社保参保缴费、扫码支付、就医结算、待遇资格认证等高频服务事项“网上办”。要加强社会保障卡技术创新，加大电子社保卡线上应用推进力度，通过各类手机APP渠道签发的电子社保卡，可以在交通出行、商超购物、生活缴费、医疗教育等各种生活场景使用，提高持卡人的用卡体验。

综合来看，具有金融功能的社会保障卡发行与应用，关系着广大群众的切身利益和对美好生活的需要，关系到整个社会治理体系的建设和整个社会的稳定和谐。湖南省当前已具有较好的工作基础，通过完善政策制度，整合各方面资源，可以有效促进政府各组成部门、人民银行和商业银行形成工作合力，推动居民服务“一卡通”，产生良好的经济效益和社会效益，提升人民群众的幸福感、获得感。

（本文作者供职于湖南省人力资源和社会保障厅统计信息中心）