3月12日，中国消费者协会发布《2023年预付式消费领域消费者权益保护报告》。《报告》提出，有必要在未来预付式消费立法中规定举证责任倒置制度，即由经营者承担其已按约履行义务或其向消费者提供商品或服务中并未侵犯消费者合法权益的相关举证责任，降低消费者维权难度。

同时，将监管重点放在经营者违规办卡、不开具消费凭证、违规使用或管理预付款、无正当理由拒不退款退费、欺诈消费者、以“霸王条款”侵害消费者权益等违法行为。

以下为报告全文：

2023年预付式消费领域消费者权益保护报告

一、我国预付式消费领域消费者权益保护整体观察

（一）预付式消费的主要类型

预付式消费是指消费者预先向经营者支付一定金额的款项，经营者在未来的一定时期内，按照合同约定分次向消费者提供商品或者服务的消费模式。根据经营者是否向消费者提供预付卡作为凭证，预付式消费可分为预付卡消费和无卡式预付消费两种。

在预付卡消费领域，我国目前应用较多的有两种：一种为单用途卡，是由经营者发行的仅限于在本经营者或经营者所属集团或同一品牌特许经营体系内购买商品或服务的预付凭证；另一种则为多用途卡，是由第三方（一般为专营机构）发行，可在发行机构之外的企业或商户购买商品或服务的预付凭证，其特点是可跨地区、跨行业、跨单位使用。相较而言，多用途卡由于需接受相对严格的金融监管，发生的消费纠纷较少，实践中大量的预付卡消费纠纷集中在单用途预付卡方面。因此，除特别声明外，本报告所称的预付式消费卡，仅指狭义的预付卡，即由经营者发行的单用途预付卡，具体包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。

无卡式预付消费是另外一种重要的预付消费方式，它是指在预付消费中，由消费者提供姓名、手机号码等可供经营者识别的个人信息，经营者据此为消费者设立账户并以此作为消费及双方核对账目之依据而无需以实体卡或虚拟卡作为凭证的模式。与预付卡消费相比，此种模式可以节约开卡的成本，常见于广大小微企业、个体工商户等经营者，监管难度更大。

（二）预付式消费的特点

1.消费模式具有双赢性。双赢性是预付式消费模式能得到广泛应用的重要原因，同时也是该消费模式的重要特点之一。在预付式消费中，付款在先、消费在后是其显著特点，消费者通过一次性预先付费，能换取经营者较大幅度的减价让利或折扣优惠等，从而满足其价格优惠的相关需求；而经营者则可通过此种方式，快速回笼资金，满足其资金周转、稳定客源、增强竞争力、增加市场份额等需求。由于此种模式下消费者多次消费却仅需一次付款，有利于提高交易效率，使经营者和消费者都省去了多次结算付款的麻烦。因此，预付式消费是一种经营者与消费者可实现双赢的消费模式。

2.消费者承担的付款义务具有一次性和先履行性。在传统消费模式下，往往是经营者提供商品或服务的义务和消费者支付价款的义务同时履行，但预付式消费打破了这种常规。在预付式消费中，消费者在经营者尚未提供商品或服务的情况下，预先向经营者一次性支付覆盖后期多次消费金额的款项。这种模式下的经营者与消费者本质上仍是一种消费合同关系，但在此种合同约束下，消费者所承担的一次性给付后期消费价款的合同义务具有先履行性。消费者在付款义务上的“一次性”+“先履行性”正是该模式被称为预付式消费的重要原因，同时也是其最为突出的特点。

3.经营者所承担的义务具有持续性和滞后性。预付式消费中，经营者履行义务的特点与消费者正好相反，具有持续性和滞后性。在预付式消费合同中，消费者的义务是一次性付清后期多次消费的款项，而经营者则须承担消费者付费后在合同期限或约定次数内多次为消费者提供商品或服务的义务，该义务的履行具有持续性，以保障消费者后期消费之需求。同时，与消费者义务的先履行性相比，经营者的义务属于后履行的范畴，具有明显的滞后性。

4.消费者权利的实现具有较高的不确定性或风险性。在预付式消费中，权利实现方面的不确定性或风险性是仅对消费者而言的。由于经营者已通过一次性预收款实现了其合同权利及目的，而消费者在履行一次性预付款的义务后，其权利的实现则有赖于经营者后期是否可以按约多次为其提供商品或服务。因此，消费者付费和后期消费的时间差可能导致经营者履约的不确定性或风险性。一旦经营者在合同履行期内陷入经营困难、关门歇业、卷款跑路，甚至破产清算等难以正常提供商品或者服务的情形，消费者便会遭受损失，还可能陷入维权困境。因此，与传统消费模式相比，预付式消费模式下的消费者需面对更高的不确定性或风险性。

5.消费关系的存续以信用为基础。预付式消费中，消费者之所以同意向经营者一次性预先支付后期多次消费的款项，除因经营者承诺给予优惠价格或折扣外，还基于其对经营者的信任。实践中，消费者往往会选择自己经常消费的场所或基于对某一品牌或集团公司实力的信任才会与经营者达成预付式消费合同（约定）。一旦经营者在后期的合同履行中出现违约、失信等行为，不仅会导致消费者单方面承担风险或遭受损失，还将严重影响消费者未来采用预付式消费模式的意愿或决定。因此，在预付式消费中，经营者的信用是决定该消费模式能否存续的重要基础。

（三）我国预付式消费领域消费者权益保护的法治发展历程

1993年通过的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）是我国最早调整预付式消费的法律。经过近些年的发展，目前形成了以《消法》为基础，以商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》、市场监管总局《侵害消费者权益行为处罚办法》以及相关行业规章或规范性文件为重要组成部分的预付式消费领域消费者权益保护法律体系。

1.国家层面的法治发展历程。随着科学技术的进步与社会生活的发展，支付更加便捷、性价比相对较高的预付式消费早已悄然兴起。如今，预付式消费几乎覆盖所有消费领域。与此同时，该消费模式引发的消费纠纷越来越多，亟需以法治手段加以规范。

《消法》通过后，经历了2009年、2013年两次修正，但关于预付式消费的规定并无变化。现行有效的《消法》第五十三条规定：“经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当按照约定提供。未按照约定提供的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款；并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。”《消法》的上述规定较为简要、概括，仅涉及经营者所应承担的继续履行、退款、承担利息及合理费用的民事责任，未就经营者的违法行为规定相应的行政处罚措施，导致在实践中存在确定监管主体、采取监管手段上的困难。有鉴于此，各相关职能部门逐步加强对预付式消费的行政监管。

2012年9月，商务部发布《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《单用途卡管理办法》），规定在国内从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人开展单用途商业预付卡业务须遵守其规定，规定发卡企业须履行的备案程序、单用途卡的发行与服务、资金管理、监督管理及法律责任等事项。该办法仅适用于特定行业领域，且在规范主体方面仅适用于企业法人，但其内容明确具体，具有较强的可操作性，在一定程度上弥补了《消法》对预付式消费规范之不足。

2015年1月，原国家工商行政管理总局发布《侵害消费者权益行为处罚办法》（以下简称《处罚办法》），其中第十条对《消法》的有关规定做了进一步细化。国家市场监督管理总局于2020年10月对该办法进行了修订，但第十条的内容并未改变。根据该办法第十条第一款的规定，经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当与消费者明确约定商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等内容。未按约定提供商品或者服务的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款，并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。对退款无约定的，按照有利于消费者的计算方式折算退款金额。与《消法》相比，上述规定增加了预付式消费中经营者应当与消费者明确约定的内容，有效防范了经营者故意与消费者约定不明、某些重要事项不作约定以逃避自身义务的风险。该办法第十条第二款规定：“经营者对消费者提出的合理退款要求，明确表示不予退款，或者自约定期满之日起、无约定期限的自消费者提出退款要求之日起超过十五日未退款的，视为故意拖延或者无理拒绝。”根据这一规定及该办法第十四条的规定，经营者出现上述情形，市场监督管理部门可在无其他法律法规规定时依照《消法》第五十六条予以处罚。而根据《消法》第五十六条规定，在预付式消费中，经营者对消费者提出的修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失的要求，故意拖延或者无理拒绝的，除承担相应的民事责任外，还需接受相应的行政处罚，具体措施包括责令改正、警告、没收违法所得、罚款、停业整顿及吊销营业执照等。经营者有上述规定情形的，处罚机关还应将其记入信用档案，向社会公布。该办法上述规定的重要意义在于明确了预付式消费中针对经营者违法行为的行政处罚，对于有效防范预付式消费风险、加强对经营者的监管、保护消费者合法权益具有重要意义。

尽管上述两个部门规章在保护预付式消费模式中消费者权益具有重要意义，但仍存在明显不足，特别是《单用途卡管理办法》受到调整范围的限制，致使实践中因单用途预付卡导致的消费纠纷无法得到圆满解决。为此，交通运输部、教育部等部门在自己职责范围内对涉及预付式消费的问题采取了一些措施。例如，针对校外培训机构预收费后不予退费甚至出现携款跑路等现象，教育部于2021年10月联合市场监管总局等部门印发《教育部等六部门关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》，对各地校外培训机构预收费现象加强了管理，并取得了较好效果。

２.地方层面的法治发展历程。由于《单用途卡管理办法》《处罚办法》及其他部门规范性文件的适用范围均受限于其制定部门的职能范围，且其效力层级较低，而《消法》虽然效力层级较高，但其相关规定过于概括，导致上述立法难以满足实践中解决预付式消费纠纷的法律需求。为此，各地结合当地实践，开启了地方层面的相关立法活动。

在地方性法规层面，云南、河南、黑龙江、河北、安徽、湖南、湖北、江苏、浙江、山东、广西、陕西、贵州、吉林、甘肃、上海、辽宁等地的消费者权益保护条例都对预付式消费问题进行了规范。其中，《河北省消费者权益保护条例》将原本根据《单用途卡管理办法》仅适用于特定行业、特定企业的资金存款管理规定推广至所有采用预收款模式的经营者，从而有利于预付式消费者的后期保障。

甘肃、贵州、浙江三省在其合同监督管理条例或合同行为管理监管规定中对预付式消费问题进行了规范。浙江省的条例中还特别规定：利用合同违法行为的非法所得，市场监督管理部门和其他有关行政主管部门应当依法追缴，并按规定返还有关当事人。根据这一规定，采用预付式模式的经营者的非法所得在被追缴后应返还消费者而不是直接被没收，这有利于减少消费者损失，是维护消费者合法权益的重要举措，值得借鉴与推广。

一些地方还制定了预付式消费的专项立法。如上海、北京及甘肃省发布了单用途预付（消费）卡管理规定（条例）。北京市人大常委会还在特定事项的管理中增加有关预付式消费的规定，如《北京市非机动车管理条例》规定互联网租赁自行车经营企业应当建立健全预付金管理制度，违反该规定的，交通行政管理部门可以采取约谈企业负责人、限制车辆投放以及罚款等措施。

一些地方政府针对预付式消费问题相继出台了地方政府规章或规范性文件，其调整内容主要集中于两个方面。一是在预付卡管理方面，如2019年出台的《上海市单用途预付消费卡管理实施办法》、2020年公布的《江苏省预付卡管理办法》以及《济南市人民政府关于进一步加强单用途商业预付卡规范管理的实施意见》（以下简称《济南单用途卡实施意见》）。其中，《济南单用途卡实施意见》在对预付卡经营者进行风险管控方面进行了有益探索。二是对互联网租赁自行车经营企业预收费行为的管理，如厦门、广州市的互联网租赁自行车管理办法都明确规定了互联网租赁自行车经营者对预付式消费者的退款义务。

二、2023年我国预付式消费领域消费者权益保护新进展

（一）立法保护方面

2023年，我国预付式消费者权益保护在地方立法方面取得了一些新进展。

在地方性法规层面，2023年11月山西省人大常委会发布新修订的《山西省消费者权益保护条例》，规定于2024年1月1日起施行。该条例在借鉴其他地方性法规及部门规章等基础上，对预付式经营者在合同订立的内容与形式、继续履行或退款、停止经营的公告与通知等应承担的义务方面做了较为具体的规定。另外，针对山西省预付式消费监管薄弱的问题，该条例第二十七条特别规定：县级以上人民政府应当建立统一的资金监管平台，归集经营者预收资金、兑付等信息，加强对以预收款方式提供商品或者服务等经营活动的监督管理和风险控制。具体办法由省人民政府制定。

2023年11月，深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区消费者权益保护条例》（以下简称《深圳消保条例》），规定自2024年1月1日起施行。该条例中有五个条款涉及预付式消费问题，是迄今为止各地消费者权益保护条例中规定相关问题条款最多的一部地方性法规。这五个条款主要涉及预付式经营者与消费者合同的内容、形式、解释及资料保存、对预收款的资金监管、经营者停止营业或变更经营场所的公告与通知、社会组织的消费警示、违反条例的行政处罚等方面。其中，有关预收款的资金管理规定是该条例的一大亮点。该条例第三十七条规定，鼓励运用区块链技术，通过数字人民币支付、第三方资金监管、第三方担保、商业保险等方式，为预收款存储、消费、使用提供保障。在以往的立法经验中，预收款的资金管理主要借助第三方资金监管、担保、保险等方式降低相关风险，但《深圳消保条例》结合当前的区块链技术、数字人民币支付等新形势，创造性地提出以此为途径强化对预收资金风险的管理，为今后的预付式消费立法及监管实践提供了有益思路。

在单用途预付卡专项立法方面，2023年1月山东省人大常委会批准《聊城市单用途预付消费卡管理条例》通过，规定自2023年5月1日起施行。该条例有三项规定值得借鉴：一是其详细规定了一定情形下的经营者不得发行预付卡或办理续卡，包括被列为失信被执行人或者有其他严重失信行为，且信用尚未修复的、按国家相关规定被列入经营异常名录的、申请注销或正办理注销手续的以及因非法吸收公众存款或集资诈骗受到刑事追究的等。二是将经营者对预付式消费者的公告、通知义务从停业、歇业或经营场所变更之情形，合理扩展至经营者终止预付卡业务、提供的商品或服务发生重大变更等情形。三是明确规定了行业主管部门对特定情形下的经营者进行风险警示并向消费者公示的职责，如经营者未按条例规定在经营场所显著位置公示相应内容的、发行预付卡拒不向消费者出具凭据的、预收资金存管不符合要求等。这些规定强化了对经营者的监管，且有利于预付式消费者被侵权的事先预防，值得借鉴推广。

总之，从2023年的整体立法情况来看，尽管国家层面关于预付式消费领域消费者权益保护的立法没有变化，但地方层面立法在积极探索，勇于创新，为未来国家层面立法的修订完善奠定了较好的基础。

（二）行政保护方面

2023年，我国预付式消费领域消费者权益保护的行政监管方面取得重大进展，相关工作开展得如火如荼。其中，以北京市、深圳市的表现尤为突出。2023年4月，北京市交通委员会印发《北京市交通运输行业单用途预付卡备案管理办法》，强化了对该市交通运输行业单用途预付卡的管理；同一时段内，北京市体育局联合市场监督管理局、地方金融监督管理局等部门联合印发《北京市体育行业预付式消费领域资金监管实施细则（试行）》，为规范该市体育行业预付式消费、保护消费者合法权益做出了贡献。2023年6月，北京市人力资源和社会保障局联合市场监督管理局、地方金融监督管理局等相关职能部门印发《北京市民办职业技能培训机构单用途预付卡预收资金监管细则（试行）》，加强了对该市民办职业技能培训机构单用途预付卡预收资金的监督管理。2023年9月，北京市商务局等五部门联合印发《北京市单用途商业预付卡备案及预收资金管理实施办法（试行）》，对北京市单用途卡的备案及预售资金存管做了更为具体、细致的规定；北京市卫健委等五部门联合印发《北京市托育机构预付式消费资金管理办法(试行)》，对北京市内采用单用途预付卡开展经营活动的托育机构加强了监管。2023年11月，北京市市场监管局发布《关于预付式消费违法行为典型案例的通报》，对震慑非法经营的预付式经营者、保护消费者起到了积极作用。在这一年，北京市交通委还对外发布了《北京市机动车驾驶员培训机构预收资金监管办法（试行）（征求意见稿）》，北京市卫健委也牵头制定了《北京市医疗机构预付式消费资金管理办法（试行）》，并向社会公开征求意见。可以看到，随着对各行业领域内预付式消费监管活动的不断加强，北京市预付式消费者权益保护工作正进入一个全新的阶段。

在对预付式消费行为的地方行政监管中，深圳市的相关工作值得关注。2023年6月，深圳市市场监管局、中国人民银行深圳市中心支行、深圳市地方金融监管局联合印发《深圳市开展预付式经营领域数字人民币试点推广工作方案》，开始在深圳市内开展数字人民币试点，以扩大数字人民币应用场景，利用智能合约等功能，实现数字人民币、区块链等技术对预付式经营治理的支持与融合，以建设预付式经营监管长效机制。由于这一模式下的智能合约功能可实现预付款在实际消费后再划拨至经营者的效果，因而可以从技术层面断绝预付资金被挪用及经营者卷款跑路的可能。[1]可以预见，如果试点成功且得以在更多地方推广，则该监管模式必将成为未来从源头上治理预付式消费领域侵害消费者合法权益问题的一大利器。

除北京、深圳外，其他省份也根据当地预付式消费活动中的突出问题，加强了对这一领域的监管。如2023年4月，上海市商务委员会发布了《2023年度上海市单用途预付消费卡管理工作要点》，6月又在其发布的《2023年上海市商务委员会政务公开工作要点》中，明确要探索单用途预付消费卡发卡经营者信用分级分类监管，加强发卡经营者信息对接、资金监管、违法违规、风险警示等情况的公开，11月又会同其他行业主管部门、金融监管部门和行业专家开展了单用途预付卡专业服务机构评估工作。2023年4月，贵州省商务厅发布了《关于进一步做好单用途商业预付卡业务管理工作的通知》；2023年11月，江苏省体育局联合市场监督管理局等印发了《关于进一步加强体育健身服务行业预付式消费管理工作的通知》。在市级层面，2023年3月，兰州市商务局发布了《关于开展2023年度全市单用途商业预付卡备案相关工作的公告》；2023年4月，长春市商务局发布了《关于加强单用途商业预付卡管理的通告》；2023年5月，济南市商务局同当地市场监督管理局、公安局联合印发了《关于开展单用途商业预付卡备案管理专项整治的工作方案》；2023年9月，湖北省恩施州人民政府办公室发布了《关于进一步加强单用途商业预付卡和非义务教育阶段校外培训机构监管工作的通知》。此外，在2023年，青海省西宁市、湖北省恩施州等地的职能部门还对单用途商业预付卡行业进行了“双随机、一公开”联合抽查，为采用单用途卡的消费者放心消费营造了良好氛围。

总的来看，2023年对预付式消费领域的行政监管有所加强，但多数地区的监管仍主要聚焦于单用途卡消费这一范围，对无卡式预付消费缺乏有效监管。在无卡式预付消费监管方面，北京市领先一步，在多领域、多行业开启了涵盖单用途卡和无卡式预付消费的监管模式。在具体的监管方式上，大多数地区都采用了《单用途卡管理办法》中规定的备案与资金存管等制度，但深圳市则是利用数字人民币等新型技术手段，为构建预付式消费模式长期有效监管开启了新的篇章。

（三）司法保护方面

法院作为维护公民合法权益及社会公平正义的最后一道防线，在预付式消费者权益保护中担负着不可或缺的重要作用。特别是在近些年预付式消费模式得到普遍应用而对经营者的监管却不够有力的情况下，遭遇经营者违约或侵权的消费者只能将纠纷提交法院，以维护其合法权益。

从中国裁判文书网发布的2023年预付式消费纠纷案件的情况来看，本年度预付式消费纠纷案件主要集中于体育健身与美容美发领域，这两类案件分别占到案件总数的50%和26.5%，其次为教育培训和购物领域，均占案件总数的7%，其余案件则分布在休闲娱乐、养生保健、餐饮服务等方面。与北京市三中院2021年发布的近两年预付式消费案件调研情况[2]比较来看，体育健身与美容美发依然是2023年度预付式消费纠纷案件的重点领域。不同的是，2023年教育培训领域案件所占比重大幅下降，这应当与教育部推动各地实施“双减”政策及其于2021年10月起联合其他部门加强对校外培训机构预收费监管有很大关系。从案件类型情况来看，涉及预付式消费领域消费者要求退款的纠纷达48件，占中国裁判文书网所公布案件总数的71%，其中38件系经营者搬迁、关店、转让或要求升级所造成，占案件总数的56%，其余则涉及经营者欺诈、违规设定单用途卡有效期限等。在广东省中山市的一起美容美发服务合同纠纷案件中，作为消费者的原告采用预付款方式在经营者处办理消费卡后，尚未消费完卡内余额就经历了经营者的两次变更，且变更后的经营者要么要求原告再充值才能履行之前原经营者承诺的服务，要么干脆告诉原告不接受该消费卡在本店使用。最终，中山市法院在查清事实的基础上，判决原经营者与后续充值后提供服务的另一经营者共同承担了退还原告卡内余额的诉讼请求。

另外，从2023年公布的裁判文书来看，90%的消费者在这类预付式消费纠纷案件中得以胜诉，尽管有的案件需要经过二审程序。但这一比例基本上可以反映出，在实践中大多数消费者可以通过诉讼方式维护自身合法权益。可见，2023年度的司法审判结果表明，各级法院较好地发挥了其打击违约或非法经营者、保护预付式消费领域消费者合法权益的司法职能。

（四）社会保护方面

2023年，中消协及各地消费者组织在预付式消费领域消费者权益保护方面发挥了积极作用。中消协于2023年8月发布了《上半年全国消协组织受理投诉情况分析》，指出预付式消费经营模式已经成为消费者权益受侵害的主要风险问题之一，并公布了一些典型案例。与人民网舆情数据中心、中国消费者杂志社合作，联合发布了《2023年上半年消费维权舆情热点》。其中，涉及预付式消费模式的家乐福超市购物卡限制消费问题成为十大舆情热点之一。这些工作的开展，有利于预付式消费领域的消费者从相关案例的警示与教育中汲取经验教训，提升消费维权能力，更好地维护自身合法权益。

各地消费者组织积极履行其对预付式消费领域消费者的保护职责。宁波市消保委联合宁波市商务局在全国范围内率先探索预付式消费领域资金管理改革，打造了全国首个人民银行认可的资金监管平台——“放心充”消费服务平台，并自2023年3月起正式运行并在宁波全市范围推广。该平台还被选入浙江省城市大脑（智慧城市）场景应用优秀案例。[3]上海市消保委于2023年5月启动了“助力发卡经营者提升信用水平专项行动”，在首批参加活动的100家企业中构建单用途预付卡合规发卡、诚信经营和优质服务、风险控制和信用水平提升的三大制度体系，为预付式消费者提供了放心、健康的消费环境。重庆大足区消委会支持一批办理了健身预付卡但经营者既无法提供服务又联系不上的消费者进行集体诉讼，并于2023年全部化解该群体纠纷。各地消协组织还通过约谈、调解等方式处理了多起涉及预付式消费纠纷的投诉案件。如四川省雅安市石棉县消委会就曾于2023年1月受理了多名预付式消费者投诉某经营者在收取会费后因经营不善关门停业，但拒绝向消费者退款的案件。后经多次调解，最终协助90余名消费者获退未消费的预付费用。

除消协组织外，一些地方政府部门及媒体也积极参与了预付式消费问题的治理。2023年北京市体育局针对体育领域预付式消费存在的问题，发布《体育服务领域预付消费风险警示提醒》，内容包括“名称频变花招多、口头承诺难兑现、流动培训不可取、未营先售风险高、会员入股要警惕、退费诈骗要提防”等多项内容。多家重要媒体也对预付式消费问题高度关注，人民日报、经济日报、中国消费者报、消费日报、法治日报、上海法治报等，都对现实中的预付式消费问题进行了公开报道或评析，积极营造维护消费者合法权益良好舆论氛围。

三、我国预付式消费领域消费者权益保护存在的主要问题

从2023年预付式消费领域消费者的投诉、诉讼及相关情况报道来看，该领域消费者权益保护主要问题是：

（一）经营者违规办卡

根据《单用途卡管理办法》、各地相关法规规章及国家有关法律规定，经营者为消费者办理单用途卡时需履行相应的法定义务，如采用书面合同形式、对格式合同的有关内容向消费者提示、发放的记名卡不得设定有效期、不记名卡有效期不得少于三年等。但实践中经营者往往不与消费者签订书面合同，而是采用口头约定的方式。在办卡时也只是告知消费者办卡后享有的优惠，待消费者使用时才告知该卡所附带的各种限制条件。另外，很多经营者为其发放的单用途卡设定了一年或两年的有效期，且到期后拒绝为消费者办理延期，违反了《单用途卡管理办法》有关有效期的规定。

（二）经营者拒绝开具消费凭证

这主要包括两类情形：一是消费者付款后经营者不按规定向消费者开具发票或其他消费凭证，导致消费者难以证明其已支付相应款项；二是消费者在使用预付卡或预付款消费后，经营者仅对每次消费的信息记录在册，但未向消费者提供相应凭证或资料信息。对于第一类情形，由于近些年付款方式的便捷化，首次预付款即便没有发票或其他凭证，大多数消费者也可通过银行转账、微信或支付宝支付记录等佐证其已支付款项之事实，但对一些使用现金的群体特别是老年消费者群体则影响较大。因为在既无书面合同又无已支付预付款证据的情况下，消费者一旦与经营者之间产生纠纷，将因无法证明其与经营者之间存在合同或消费等法律关系而陷入投诉无门、诉讼无望的艰难处境。在第二类情形下，即便消费者可以证明其与经营者之间存在合同等法律关系，但在二者发生纠纷时，消费者如想解除合同、要求经营者退还实际消费后的预付款余额，其主张也将因无法提供相应证据而难以得到支持。

（三）经营者服务承诺兑现差及变相涨价

不完全履行是预付式消费纠纷中常见的一种情形，实践中大量的消费纠纷便是因此而引发的。它主要是指经营者接受预付款项后虽然向消费者履行了义务，但其所提供的商品或服务与原约定或承诺不符，存在降低商品或服务质量、变相涨价、缩短消费时限、单方更改服务内容等情形。此种情况下消费者多认为经营者存在欺诈，但经营者却常辩称此系正常或合理的经营行为，由此引发消费者不满，继而产生纠纷。特别是在美容美发、体育健身、教育培训等消费领域，此类情形引发的纠纷相对较多。

（四）消费者办卡容易退费难

这是目前在预付式消费投诉及诉讼纠纷中涉及最多的一类问题。主要分为如下几种具体情形：一是经营者变更。实践中经营者往往在收取消费者预付资金后先经营一段时间，然后便在原经营场所的基础上通过变更企业名称、店铺标识、法定代表人等方式，对消费者声称因经营者变动导致原预付资金不能继续在本店消费，或需要按其要求另行充值才可使用。有的经营者以此种方式连续变更，导致消费者不仅无法按照经营者原先承诺进行消费，而且难以找到“原经营者”要求退款退费。二是经营者违约或单方面作出重大变更但拒不退款退费。如有的消费者未达到经营者承诺的减肥或美容效果，要求退款但遭拒绝；有的经营者搬迁至较远的经营场所，导致消费者再去消费非常不便，由此提出退款退费请求却遭拒绝；有的消费者基于办卡前的培训、健身指导体验良好而办理了预付卡，但之后经营者却另行安排他人提供培训或健身指导服务，在消费者不满后者服务要求退款退费时却不予配合。三是经营者为退款设定不合理条件。实践中有的经营者虽然同意为预付式消费者退还预付余额，但却要求消费者承担高额违约金，或支付其他不合理费用后才肯退款。而这些违约金或不合理费用的相关规定，消费者起初并不知晓，直至其要求退款时经营者才提出。这显然是对消费者行使其正当权利的一种无理要求，也是对消费者退款退费权利的变相侵害。四是经营者不按规定向消费者退还预付款利息及相关合理费用。按照《消法》第五十三条的规定，经营者向消费者退回预付款时，还应当承担预付款的利息及消费者必须支付的合理费用。但实践中，预付式消费者常因缺乏相关法律知识，在与经营者发生纠纷时往往只要求经营者退还预付资金的消费余额，很少要求其退还预付款利息及合理费用。由此导致现实中发生纠纷时，不论是自行协商、投诉调解还是诉讼解决，经营者往往都只向消费者退还预付余额，而并不向其退还《消法》所规定的预付款利息及相关合理费用。五是经营者因强制执行等原因导致退款退费存在困难。经营者因其他债务纠纷被法院强制执行时，其预收款账户会被法院查封或采取其他执行措施，从而导致经营者无法向消费者退款退费。

（五）经营者跑路消费者挽回损失难

具体有两种情形：一是经营者恶意欺诈，故意在其准备关门歇业前搞优惠促销活动，诱使消费者预付资金之后便跑路失联；二是经营者收到预付款后，因经营不善关门停业，但未通知尚有余额未消费的消费者便卷款跑路。这两种情形下尽管经营者的主观恶意程度有所不同，但都会导致消费者损失惨重却难以追回。

（六）消费者维权难度大

传统消费模式下消费者维权困难的问题一直存在，而在预付式消费这种新型消费模式下，该问题显得更为严重，并主要表现在如下几个方面：一是维权成本大。通常而言，消费者往往是在消费数次后因不满经营者提供的商品或服务才要求退还预付余额，但维权成本常高于预付余额，特别是在采取诉讼或仲裁方式维权的情况下。二是证据不足。实践中，消费者往往缺乏足够的法律知识，从而导致其维权证据不够充分。由于很多预付式消费合同采取口头形式订立，消费者往往难以就自己的主张提供有效证据，而自己的消费记录等证据又掌握在经营者手中，因此即便诉讼，其胜诉的难度也比较大。中国裁判文书网公布的判决结果显示，在2022年至2023年的多起预付式消费纠纷诉讼中，法官便因消费者无法提供相关证据而驳回其诉讼请求。三是相关法治保障体系不完善。由于我国预付式消费的相关法律体系存在不完善之处，因此导致法院判决结果差异较大，难以实现同案同判。

除以上问题外，我国预付式消费领域消费者保护还存在一些与其他消费者保护领域共性的问题，如经营者诱导消费者订立合同侵害其知情权、泄露消费者个人信息或侵犯其隐私权、利用格式合同中的“霸王条款”侵害消费者自由选择权与公平交易权等。

四、我国预付式消费领域消费者权益保护问题的原因分析

预付式消费领域存在的损害消费者权益问题主要与相关立法不够健全、行政监管不够有效、司法保护存在不足、社会共治有待强化等因素具有密切关系。

（一）立法体系不够健全

我国规范预付式消费的法律依据仅有《消法》第五十三条，部门规章仅有《单用途卡管理办法》和《处罚办法》，其余均为地方性规定。虽然《消法》第五十三条规定了经营者的履约义务和民事责任，但未规定行政处罚措施。另外，该法并未就预收款的管理与使用、经营者履行合同义务的具体要求作出规定。尽管2012年商务部出台的《单用途卡管理办法》和2015年原国家工商行政管理总局发布的《处罚办法》在一定程度上弥补了《消法》之不足，但因其立法位阶较低而影响其适用效果。至于各地制定的相关地方性法规、规章或其他规范性文件，则仅能在特定地域范围内发挥作用。

（二）行政监管不够有效

由于我国相关立法存在缺陷，对预付式消费领域的监管主体及其职责缺乏明确规定，导致实践中存在部分行业或领域中的预付式消费无人监管、有些行业或领域的预付式消费则存在多头监管的混乱现象。另外，由于缺乏法律、行政法规作为执法依据，导致对预付式消费问题进行行政监管的部门仅限于有部门规章或其他规范性文件作为依据的商务部门、市场监管部门等若干职能部门，且其监管范围受自身职责限制，其他领域的预付式消费纠纷则缺乏相应的行政监管主体。地方出台的一些法规、规章或其他规范性文件对预付式消费的规定不尽相同，导致各地监管主体、职责、监管措施等不尽相同。即使在有相关规定作为执法依据的行业或领域，也存在对预付式消费监管不足的现象，特别是预付式消费纠纷多发的体育健身、美容美发等领域，反映出这些领域的行政监管尚未形成有效震慑。

（三）司法保护存在不足

我国对预付式消费领域消费者保护的司法不足主要体现在如下两个方面：一是未能为消费者提供便捷高效的纠纷处理机制。虽然绝大多数预付式消费纠纷为小额诉讼，但从中国裁判文书网公布的案件情况来看，有的预付式消费纠纷案件需要经过两审才能处理完毕，需要和其他民事案件一样经过较为复杂的审理程序，而这些程序中投入的人力、财力、时间等成本，往往会让消费者认为付出太多而回报太少，有时甚至会觉得“得不偿失”。二是在处理预付式消费纠纷案件中，司法机关会掌握违约或违法经营者的相关违法证据，但因缺乏司法机关与行政监管部门的常态联动机制，司法机关很少将经营者的违法违约信息提供给行政监管机关，就改进行政监管提出司法建议。

（四）社会保护有待加强

社会共治通常包括政府部门、消协组织或相关行业组织、经营者、消费者等各方力量的一致努力。但从实际情况来看，我国预付式消费领域的社会共治亟待加强。我国消协组织在预付式消费领域发起公益诉讼或集体诉讼的数量较少，其与同样承担公益诉讼职能的检察机关的互相配合支持尚未形成常态化的工作机制。预付式消费领域经营者及行业协会的自律自治作用尚未充分发挥作用，一些经营者在利益至上的理念下摒弃了诚信公平、合法经营的基本准则，而消费者的法律知识、风险意识和维权能力还不足以从容应对经营者的各种违约或侵权行为。因此，从整体情况来看，我国预付式消费领域的社会共治依然任重道远。

五、解决我国预付式消费领域消费者权益保护问题的对策建议

（一）完善预付式消费相关立法，细化各环节规定，强化经营者举证责任

鉴于当前预付式消费领域立法存在的粗放、零散、差异化问题，建议进一步完善相关立法。

首先，通过修改《消法》或制定专项立法的方式，全面、系统地规范预付式消费。为消除当前预付式消费领域立法存在的粗放、零散、差异化问题，建议细化《消法》中有关预付款消费的规定，或者由国务院制定专门的预付式消费行政法规，就预付式消费模式下经营者的资质、经营者与消费者的权利义务、预付资金的属性及管理、预付式消费合同的订立、履行、解除、解释、违约责任及行政监管部门职责、监管措施、消费者的救济途径等作出全面的统一规定。

其次，推动建立预付式消费诉讼中的举证责任倒置制度。根据我国现行法律规定，在绝大多数的消费纠纷中，仍然采取普通民事诉讼遵循的“谁主张、谁举证”的原则，即作为原告的消费者应对其诉讼请求承担举证责任。在预付式消费中，经营者往往不与消费者订立书面合同；在消费过程中，经营者往往不将消费信息、预付款余额告知消费者，因此存在消费者举证困难的情况。因此，有必要在未来预付式消费立法中规定举证责任倒置制度，即由经营者承担其已按约履行义务或其向消费者提供商品或服务中并未侵犯消费者合法权益的相关举证责任，降低消费者维权难度。

（二）强化预付式消费行政监管，推动联合整治，实施信用约束和惩戒

预付式消费模式广泛适用于几乎所有的消费领域，拥有数量众多的消费者，亟须通过常态化的行政监管规范经营者行为，维护市场交易秩序和消费者合法权益。目前，预付式消费监管存在职能交叉、职权不明等问题，建议进一步强化行政监管。

首先，各监管部门要坚持“监管为民”理念，理清职责、统筹协同，确保监管成效。建议由有关部门牵头建立常态化的预付式消费监管协同机制，确定年度监管行业和监管事项，联合开展预付式消费领域违法违规行为的整治行动，将监管重点放在经营者违规办卡、不开具消费凭证、违规使用或管理预付款、无正当理由拒不退款退费、欺诈消费者、以“霸王条款”侵害消费者权益等违法行为。针对预付式消费经营者跑路问题，建议有关部门推广一些地方的经验做法，对预付款使用进行智能化监管，保障消费者预付资金安全。

其次，各监管部门应为消费者提供公开、便捷、高效、低成本的投诉维权渠道，对消费者反映的问题及时核查处理。对查清违法事实的经营者，要及时进行查处，并将其违法事实予以公开并按规定记入其信用档案。此外，对预付式消费纠纷，行政监管部门可根据消费者的投诉要求进行调解，尽量不让消费者寻求诉讼救济，从而帮助消费者减轻诉累，降低维权成本。

（三）加大预付式消费司法救济力度，减轻消费者举证责任，建立消费纠纷诉调对接工作机制

司法救济是保护预付式消费领域消费者权益的最后一道法律屏障。为了进一步强化消费者保护，各级法院应继续完善各项司法举措。

首先，落实“司法为民”职能，充分保障处于弱势地位的消费者权益。在司法理念上，应当树立优先保障消费者权益的原则，尤其应减轻消费者的举证责任，加大经营者的举证责任。从中国裁判文书网公布的2023年预付式消费案件的裁判结果来看，在判决消费者败诉的案件中，因其证据不足承担败诉结果的案例占到40%，可见举证责任分配对判决结果的影响甚巨。建议司法机关在处理预付式消费纠纷案件中，根据预付式消费的特点及规律，尤其是考虑到经营者持有绝大多数证据的实际情况，在消费者提供初步证据的基础上，强化经营者的举证责任，以使案件得到更为公平、圆满地解决。

其次，充分运用司法建议的途径，对审判实践中发现的经营者违法违规行为，向有关行政主管部门提出强化监管的意见，尤其是市场准入、预付款存管、消费者知情权保障、消费者解约退款等方面的监管举措的改进方案。另外，司法机关也可以通过此种途径向行政主管部门提供案件线索，促使监管机关采取行政处罚措施，避免经营者逃脱法律制裁，加大法律威慑力，切实保障消费者合法权益。

最后，探索建立消费纠纷诉调对接工作机制。根据《消法》规定，在发生消费纠纷后，消费者既可以向消协组织或者行政主管部门申请调解，也可以直接向法院提起诉讼。对于向消协组织或者行政主管部门申请调解的消费纠纷，消协组织或者行政主管部门应及时组织调解。对于向法院提起诉讼的消费纠纷，法院在立案之前可以委托消协组织或者其他调解组织进行调解。调解成功，则制作调解协议；调解不成，则引导消费者通过诉讼途径解决。消费者与经营者达成调解协议的，消费者可向法院申请司法确认。对于法院确认有效的调解协议，经营者如果拒绝履行，消费者可以申请法院强制执行。法院通过和消协组织、行政主管部门或者其他调解组织建立消费纠纷诉调对接工作机制，可以高效整合纠纷解决资源，深入推进诉源治理，大幅度减少消费纠纷，为消费者提供更加高效、便捷的纠纷解决途径。

（四）重视发挥消协组织作用，汇聚社会各方力量，促进预付式消费社会共治

社会共治是中国法治现代化的重要内容，在预付式消费领域也应重视发挥消协组织作用，进一步提升预付式消费治理水平。

首先，检察机关加强与消协组织协作，共同推进预付式消费领域公益诉讼工作的开展。近年来，检察机关重视办理食品药品领域的消费公益诉讼，且有充分的法律依据。[4]但目前，检察机关提起预付式消费领域消费公益诉讼的范围限于食品药品消费领域。建议扩大检察机关提起消费公益诉讼的范围，由食品药品领域延至所有的消费领域，从而囊括整个预付式消费领域。建议检察机关加强与消协组织的协作，确定相互分工及诉讼主体。如果消协组织作为原告提起公益诉讼，则检察机关可以提供案件线索，还可以发挥自身优势，利用自身办理相关刑事案件中获得的证据，支持消协组织的诉讼工作。不过，消协组织虽然在维护消费者权益方面具有一定的优势，但在收集证据等方面，并不具有检察机关的公权力优势。因此，检察机关和消协组织强化协作，可以更好地发挥各自优势，形成合力，更能发挥消费公益诉讼的震慑功能，引导经营者诚信经营，有效维护消费者权益。

其次，行业主管部门加强与消协组织的联动。行业主管部门应当采取有效措施管控预付式消费领域经营者的不当经营行为，形成严格、完善的事前防范、事中监管、事后追责的制度体系，对于违法经营者坚决打击查处。消协组织应积极履职，以约谈、警示等方式督促经营者及时纠正违法违约行为，提示消费者注意消费风险。消协组织在处理消费者投诉过程中发现的经营者违法违规行为，可以根据情况向有关行政主管部门反映。行业主管部门对于消协组织反映的问题，应及时调查有关经营者，并根据调查结果依法处理。

再次，重视发挥行业组织的自律作用。有关部门、消协组织应积极鼓励、支持、引导采用预付式消费模式的经营者建立行业协会，制定行业自律规则，积极引导经营者诚信、合法、合规经营，规范行业成员的经营行为。行业协会应对其成员进行监督和评价，设立专门机构及时处理违反行业规范的行为，实施行业惩戒措施，对于信誉差、评分低的行业成员采取通报批评、经济处罚甚至责令退出等措施，促使经营者主动承担起维护消费者权益的主体责任。

最后，提高预付式消费领域消费者防风险意识。消费者在选择预付式消费模式时，应当先充分了解经营者的经营资格、存续时间、经营能力、消费评价、资金监管措施等，判断其信用水平，选择证照齐全、知名度高、口碑好、经营状况佳的经营者。如遇消费纠纷，消费者应及时与经营者协商处理。协商不成的，及时向消协组织或有关部门投诉，或者申请仲裁甚至提起诉讼，增强维护自身合法权益的主动性。

有关部门、消协组织和新闻媒体应加强预付式消费领域的消费者教育，传播消费知识，强化消费风险提示，帮助消费者树立理性消费观，并积极宣传相关法律知识，让消费者了解各种维权途径，增强消费者的维权意识和维权能力，从而使预付式消费领域的消费者在权益受损时，不会束手无策甚至放弃维权，而是能合理选择维权途径或方式，理性维权，提出正当诉求，维护自身合法权益。

[1] 史书一：《谨防预付消费“馅饼”变陷阱》，《经济日报》，2023年1月20日第5版。

[2] 北京市第三中级人民法院：《关于预付式消费纠纷案件的调研》，资料来源于：https://bj3zy.bjcourt.gov.cn/article/detail/2021/11/id/6385492.shtml，访问日期：2024年1月29日。

[3] 松石：《宁波率先探索“放心充”模式，实现预付式消费金存管》，来自澎湃新闻：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_25736204，访问日期：2024年1月20日。

[4] 我国《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。因此，目前检察机关对消费者领域提起公益诉讼的范围多限于食药领域。