本文由亚太未来金融研究院根据新加坡教育部长Ong Ye Kung于2019年1月14日的发言编译整理。

编者按：

技术正在改变支付世界，与此同时，新的支付方式也带来了新的风险。这需要审查既有的监管框架。对此，新加坡金管局根据《2006年支付系统监管法案》以及《1979年货币兑换和汇款业务法案》和其他支付规制，将其合并为一个单一的支付服务法案，即尚待发布的《支付服务法案》。

金融科技为更方便、更快捷、更便宜的支付方式提供了机会。但同时，新的支付方式也带来了新的风险。这就需要检讨我们的监管框架。此外，以前单独提供和单独管理的服务现在正在合并。

《支付服务法案》为新加坡的支付系统以及支付服务提供商的监管，提供了一个前瞻性和弹性的框架。它提供了监管的确定性和消费者保障，同时鼓励支付服务和金融科技的创新和增长。在起草该法案时，新加坡金管局参考了澳大利亚、香港、日本和英国等多个金融中心的监管框架。

整体方法

首先，我们正在采取一种新的监管结构，以承认支付结构的日益趋同。

其次，我们扩大了MAS的监管范围，从而将更多类型的支付服务囊括进来，如数字支付令牌服务类机构。该法案包括为银行和非银行机构提供公平竞争环境以及加强用户保护的条款。

第三，我们采用了模块化和以风险为中心的监管结构，使我们的规则能够适应任何提供商提供服务的范围。模块化的方法使MAS能够灵活地监管支付服务提供商，这些提供商提供支付价值链的一个、两个或多个部分。它还使MAS能够快速响应快速变化的支付解决方案和业务模型。基于风险的方法使MAS能够根据其活动的规模，对每种类型的支付服务提供商实施相应的监管措施。

金管局已就法案进行公众咨询，并与业界进行广泛接触。MAS已经对所有的反馈进行了考虑，并会在拟备本法案时酌情考虑这些反馈意见。

指定和准入许可的监管框架

法案包括两个监管框架：指定制度和许可制度。

指定制度使MAS能够指定重要的支付系统，从而确保金融系统的稳定性和市场效率。

该法案规定了额外的指定基本原则，即确保金融体系的效率和竞争。因此，出于竞争原因，如果某个支付系统在新加坡被广泛使用，或其运营对新加坡其他支付系统的运营产生影响，则MAS可以指定该支付系统。

第二个框架是一种准入许可制度，该制度允许MAS以与每个提供商提供的服务的范围和规模相匹配的方式，管理各种支付服务，并且可以对市场发展进行灵活响应。

三种许可类型

MAS不会对所有准入许可的支付服务提供商进行统一要求。三种类型的许可包括：被许可方可以是货币兑换的被许可方、标准的支付机构或主要支付机构。每个服务提供商只需持有三个许可证中的一个。

工作方式：

首先，货币兑换的被许可方只能提供货币兑换服务。它们将继续受到与现行《货币兑换和汇款业务法》(MCRBA)基本相同的监管。

其次，标准支付机构可以提供七种定义的支付服务的任何组合，但需低于指定的交易流量或电子货币浮动阈值。

第三，主要支付机构可以超过规定的门槛。由于其运营规模会带来更大风险，因此将受到更多监管。

这种新的许可制度是一个比现行立法提供的框架更全面和更有力。我们将监管新服务，并扩大我们目前监管的服务范围。

MAS将监管的服务包括国内转账、商户收购和数字支付令牌服务。根据该法案，新加坡的所有数字支付令牌交易或兑换服务提供商都必须满足反洗钱/打击恐怖融资的要求。

我们还将识别我们目前监管的服务下的新活动。在法案对电子货币的定义中，将电子钱包也包含进来，即任何个人或公司之间将来转账时持有的货币价值。

此外，根据法案，除了目前受监管的境外汇款服务外，我们亦会监管汇款服务。

法案还会阐明——即使支付服务相较于个人的主要业务而言只是偶然发生的，有关人士仍会被推定为经营支付服务的业务。

减轻支付服务中的主要风险

一个主要风险是委托给支付服务提供商的客户资金可能会丢失，例如当服务提供商破产时。该法案要求主要支付机构使用以下任何一种方式通过机构破产保护客户资金免受损失：

新加坡的任何银行或指定金融机构就该款项向客户承担全部责任的承诺或保证;

信托账户中的存款;

以MAS规定的其他方式进行保护。

第二个风险是，支付服务可能被用于ML/TF，例如通过非法跨境转账、匿名现金支付交易、构建支付结构以避免报告阈值，或为ML/TF目的筹集或分层资产或资金。相关的AML/CFT要求将通过MAS法案下发布的通知强加给相关的许可证持有者。MAS还将为行业提供指导。

第三个风险是新加坡的支付解决方案将会变得支离破碎。我们许可许多电子支付解决方案在新加坡投入使用。这为消费者提供了选择，但缺点是它也可能令消费者感到困惑。MAS一直在说服行业采取各种措施，以确保解决方案在开放式架构内具有互操作性。

本法案将赋予MAS正式的权力，以确保支付解决方案的互操作性，以保护消费者和市场。该法案将为MAS提供授权以下权力：

指定的支付系统运营商或主要支付机构必须允许第三方访问其运营的支付系统，并且所实施的访问制度必须公平且不具歧视性;

主要支付机构必须参与指定的共同平台或等效安排，以实现支付账户的互操作性;

主要的支付机构必须采用通用的标准，使广泛使用的支付方式具有互操作性。

MAS行使这些权力。在将互操作性功能作为最后手段之前，MAS将继续利用其对支付参与者的劝导能力。

最后，技术风险。该法案将赋予MAS权力，对所有被许可人施加技术风险管理要求，包括网络安全风险管理要求。我们将要求支付服务提供商确保有足够的风险治理和实施适当的控制，特别是在用户认证、数据丢失保护和网络攻击预防和检测等领域。

正确选择获准的业务

根据支付服务提供商带来的风险，该法案中的法规也进行了适当的调整。这意味着我们的规定要适应被许可方的业务，比如开户、发行电子货币、在新加坡国内以及海外进行转账，以及为消费者和商户提供电子支付解决方案。

被许可人不得从事消费贷款或银行活动，如接受存款和发放贷款，除非他们持有《银行法》或《放贷人法》规定的相应许可证。

银行在调节储蓄方面发挥着重要的经济功能。为了保护存款人的利益，银行受到更加严格的审慎监管。

非银行支付服务持牌人没有履行类似的经济职能，也没有面临类似严格的监管。因此，电子货币发行人不得转借任何客户资金或使用任何客户资金来为他们自己的业务活动提供重要资金。

此外，新加坡居民持有的电子货币账户不允许提取新加坡元。这符合法案的目标，即促进更多采用电子支付，以代替现金服务。它还将保留我们的自由贸易协定合作伙伴的特权。

最后，个人支付账户将受到股票上限的限制。他们还将受到年度流量上限的限制。这是个人付款账户每年流出的最大累计金额，而不是用户指定的银行账户。

这些上限有助于通过限制客户电子货币账户中的潜在损失来进一步保护客户。这也使得电子货币保护措施简单且低成本，不同于银行必须承担的存款保险。

更重要的是，上限将通过降低银行存款大量流出到非银行电子货币的风险来确保金融体系的持续稳定。这可能会破坏我们银行的稳定性。

结语

该法案是新加坡走向智能国家的必经之路。它将帮助我们建立一个技术强大的智能金融中心，在保持稳定的同时，促进支付领域的创新和增长。