编者按：多年来，经营者为占领市场，吸引消费者，纷纷推出预付卡交易模式，其方便灵活的特质逐渐成为人们日常消费、商贸往来的重要工具。但近年预付卡交易投诉频发，除商家违约外，也暴露出相关法律制度和监管不到位问题。本文从预付卡金融法律性质入手，分析了目前市场上预付卡种类，阐述了预付卡的法律风险，通过分析域内外相关立法，在完善我国预付卡制度的法律框架方面提出了建议。

预付卡由商事主体发行的、具有一定的价值，可以购买相关产品或接受服务的凭证，包括目前市场上普遍存在的各种购物卡、购物券、提货券等。在《合同法》角度分析，预付卡的法律关系是发行机构与合作企业对持卡人的一种债权债务或承诺，持卡人可以凭卡在指定公司、企业获得相关产品或者服务。

1.预付卡金融法律性质

众所周知，预付卡的性质是一种有价证券、证权证券。预付费交易是消费服务合同这一民事法律性质亦毋庸置疑，而预付卡在一定程度上不是完全的合同法律性质，具有同货币、银行卡类似的金融属性，但又明显区分于货币、银行卡等金融工具，因此，从金融法律视角分析预付卡的性质具有一定的现实意义。

先付性。通常购买商品与接收服务在时间上具有同时性，即“一手交钱，一手交货”，而预付卡则是将缴纳货款与接收商品与服务相分离，持卡人提前向商家或银行等金融机构缴纳一定数额的款项，用来日后消费，其先付性的特点区分于银行卡和一般等价物。

有限性。货币可以在国内外进行流通兑换，自由购买商品或接受服务，对商家、地域、时间都不受限制，而预付卡的使用范围仅限于发卡机构指定的加盟企业，特定的产品服务类型。相对于作为一般等价的货币则显得极为有限。

无因性。预付卡不同于银行卡需要进行身份核实，在办卡或者消费过程中均不需要身份验证，卡片一旦丢失也不能同银行卡一样进行挂失，即为预付卡的无因性。2011年国务院办公厅在《关于规范商业预付卡管理的意见》（以下简称《意见》）中增设了实名登记制度，但该《意见》规定仅限1万元（含）以上的多用途预付卡需实名登记，而充值低于1万元的预付卡则不需要实名登记，事实上预付卡持卡人与申请人相分离的情况普遍存在，该《意见》的出台更难以实现其初衷。

2.预付卡的种类

目前，国内预付卡以银行业机构和商业企业为发行主体，按信息载体不同分为以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡，和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。按发卡主体不同分为多用途预付卡和单用途商业预付卡。

单用途商业预付卡。2015年7月7日商务部《单用途多用途预付卡管理办法(征求意见稿)》对单用途商业预付卡进行了定义，是指由商业企业发行的，仅限于在本企业、本企业自有经营场所、本企业所属集团，或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证。发卡主体是向商务部备案、开展单用途卡业务的发卡企业。

多用途预付卡。2012年11月1日，中国人民银行《支付机构预付卡业务管理办法》（以下简称《办法》）明确多用途预付卡是指发卡机构以特定载体和形式发行的、可在发卡机构之外、在支付机构拓展的特约商户范围内购买商品或服务的预付价值。发卡主体是获得支付业务许可证、从事预付卡发行与受理业务的支付机构。功能预付卡区别于单功能预付卡具有跨区域、跨行业、跨法人使用的特点，流通性较强，因此对其监管更加严格，《办法》规定由中国人民银行对其监管，下文也将围绕多功能预付卡的相关问题进行探讨。

3.我国多用途预付卡法律规制现状

目前，我国已颁布了一系列规制消费预付卡的法规，还有部分地方性立法，散见于相关部门的法规、政策文件中，事实上，法律实践效果并不理想。

近年来，随着第三方支付业务强劲增长，中国人民银行预付卡行业监管体系逐步建立。2011年5月23日，国务院办公厅转发了中国人民银行、监察部、财政部、商务部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家预防腐败局联合下发的《关于规范商业预付卡管理的意见》（国办发〔2011〕25号）（以下简称《意见》），该《意见》将纷繁复杂的具有预付式消费属性的消费卡统称为商业预付卡，并按照预付卡适用范围的不同将其分为多用途商业预付卡和单用途商业预付卡。2011年5月，中国支付清算协会成立，主要负责制定行业支付准则、规定，要求支付清算服务行业进行自律管理。2012年9月27日，中国人民银行发布《支付机构预付卡业务管理办法》（中国人民银行公告〔2012〕第12号），对预付卡监管主体进行了划分。其中，单用途商业预付卡由商务部监管，多用途商业预付卡则由中国人民银行进行监管，并要求多用途预付卡实行实名制、非现金制及限额制等。

《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）经修订后于2014年3月15日正式施行。在此次修改中，有学者主张应增加规制预付式消费的内容，但预付卡规制涉及多方主体，其中涉及格式条款、金融风险、罚款罚则等诸多问题，《消法》无法全部吸纳相关内容，故对规制预付卡部分未做实质性修改，导致《消法》难以有效调整预付卡的格式条款内容，更难以切实保护金融消费者权益。

总体而言，我国目前对预付卡的监管停留在部门规章中，其效力层面较低，显然不能满足当下复杂多样的预付卡实践需要以及依法规范预付卡的目的,更难以在司法实践有效引用。

4.多用途预付卡存在的法律风险

违约风险巨大。目前，只有取得中国人民银行颁发的支付牌照的企业才有资格发行多用途预付卡，金融风险控制得到一定程度的加强。但实际上法律风险仍然存在，尤其对持卡人的违约风险巨大。目前我国存在数万家网络平台，其中在线充值消费、会员储值、礼品套餐卡等预付费方式占比很大，互联网平台天然的具备不依赖实体资产、跨区域、门槛低、范围广等特点，可以轻松帮助发卡机构汇集大量社会资金。根据携程网2017年一季度末财报显示，预付款项62.7亿元，应付款项64.3亿元，这表明携程账户沉淀了大量资金，商家有挪用资金投机的机会，如购买股票证券、发放贷款等，一旦发生风险，将难以兑现商品或服务，风险就直接转移给了持卡人，易引发群体事件，对金融安全和社会稳定构成巨大威胁。

洗钱风险巨大。一是预付卡持有人身份难以确定。目前部分支付机构办理预付卡过程缺少影像信息，无法及时判定预付卡消费人员是否是经办人。二是持卡人资料真实性难以判断。持卡人资料的真实性是管理多用途预付卡的前提和基础，有的支付机构为追求市场份额，增强竞争力，对申请人资料的真实性不进行严格审核，丧失了预付卡有效性监管。三是持卡人信息不完善。申请人不愿意向支付机构提供涉及个人或公司的详细信息，存在抵触情绪和防范心理，且信息资料发生变更时不及时通知支付机构，导致持卡人信息不准，使人民银行难以持续有效监管。

法律体系不完善。规范性文件层级较低。从中国人民银行颁布的有关预付卡法规看，多以“办法”“细则”“意见”命名，属于部门规章，严格意义上不属于规范性法律文件，缺乏强制力。其更多地是从政策层面表明国家对消费预付卡进行规范化管理的态度与意愿，内容较为原则，不足以规范纷繁复杂、日新月变的预付卡市场，难以达到监管的法律效果。

规范内容存在缺陷。2011年多部门联合发文的《关于规范商业预付卡管理的意见》规定了商业预付卡的三项制度，即实名登记制度、非现金购卡制度，以及限额发行制度。但只要通过简单的拆分多次购买，即可规避限额监管。实名登记制度只要求购买单位和个人实名登记，而消费行为不受任何监管，实际用卡人与购卡人可以完全分离，对整治预付卡腐败和行贿受贿行为作用不大。

5.台湾、香港等地区及域外预付卡制度

预付式消费模式法律规制大体有四种模式。一是以美国为代表的分散监管模式，美国目前没有专门针对预付卡的法律，而是通过多项法律法规进行监管，严格限制资金用途，沉淀资金、持卡人工资卡账户和消费者福利性收入都在监控范围。二是以日本为代表的集中监管模式，建立了申报登记制度、地位集成制度、保证金制度、监督和发行制度等五个相对完善的内控制度。这种模式侧重对发行主体的监管，对其资质和信用都有严格规定。三是以我国台湾地区为代表的专题型监管模式，对预付卡单独进行监管，并规定“非银行不得发行现金储值卡”。四是香港地区的严进严出监管模式，提高发行预付卡机构的准入门槛，同时严格把控欲退出预付卡市场的金融机构。而且香港地区还规定支付机构发行的多用途预付卡内款项视为存款，持卡人视为存户。流通最广的八达通卡最高存款额为1000元港币，八达通卡公司除收取卡存款和押金外，不得有任何借贷行为。

美国、日本、我国香港地区预付卡起步较早，已经形成较完善的预付卡监管风险防控行业自律体系，对国内目前预付卡法律制定及监管具有较好的借鉴作用。我们应结合国情，博采众长，选择有效解决实际问题的监管模式。

6.如何完善我国多用途预付卡法律监管制度

法律制度在设计上，必须坚持管理规则和交易规则并举，预防性规则和保障性规则并重。

完善预付卡法律制度。目前，要加快我国预付卡监管立法工作，上升到法律层面，解决部门规章法律效力和层级低，在司法实践中甚至难以在司法裁判文书中直接引用的尴尬局面，以达到预付卡监管需要。

针对目前预付卡合同种类多样，多以发卡机构利益为出发点定立格式合同，不同行业不同内容的格式合同混乱，遇有投诉纠纷常以修改合同条款减轻或免除自身合同责任为手段，或合同隐含霸王条款，严重侵害消费者权益的现状，应对预付卡合同审批制度进行立法，规范预付卡合同制定程序，支付机构必须具备一整套规范、完善的商业预付卡管理规章制度才能通过审核开展相关业务，有利于解决不规范、不合理预付卡合同损害消费者利益问题。

统一监管主体。合并预付式消费监管主体，无论发卡业务还是支付业务均由单一主体集中监管。鉴于预付卡的金融工具属性以及中国人民银行履行金融监管的专业性、便利性和可操作性优势，可立法确定中国人民银行对所有预付式消费服务进行统一监管，解决法律条文适用上的矛盾与冲突，减少多头执法存在的监管漏洞，杜绝预付卡洗钱、套现风险，提高商业预付卡监管效能。

建立担保机制及风险准备金制度。借鉴日本和我国台湾地区相关做法，设立担保机制及风险准备金制度。例如预付卡机构只有担保机构做保，并在人民银行备案，才能具有发卡资质。一旦出现预付卡违约风险，发卡机构不能偿付，担保机构将负连带责任，对持卡人进行赔偿。

风险准备金制度是保障预付卡内备付资金安全的必要手段，也是有效维护消费者利益的现实需要。因为多用途预付卡发卡者是通过中国人民银行审核的金融机构，可以规定商业银行作为发卡机构按其发卡金额一定比例提取风险准备金，交由其它商业银行妥善保管，发卡银行可收取规定的利息。发卡银行违约时，经裁定，消费者可向风险准备金保管行取得损失赔偿。

建立发卡者自律标准。加强发卡者自律，提高自身对社会公信力的认识比外部监管更为重要。应建立预付卡行业协会，根据业务开展经验制定行业自律标准，加强行业自治，这是促进支付机构长远健康发展的内生力量。