编者按

本文通过研究英国央行2018年12月发布的《金融市场基础设施原则》（PFMI）自评估报告，进一步介绍分析了英国大额支付系统的治理结构、业务功能，以及其对我国大额支付系统发展的借鉴意义。

英国大额支付系统的现状及近期发展

英国的大额支付系统实际上包括RTGS基础设施和CHAPS系统两个独立的系统，这种分离结构在国际上并不常见。其中，RTGS是央行的账户系统，金融机构使用在RTGS开立的准备金账户或结算账户实现跨行资金实时全额结算。RTGS不仅为大额支付系统CHAPS提供资金结算，还为证券结算系统CREST、Bacs（直接借记和工资支付）、Faster Payments（网络和移动支付）、Cheque&Credit（支票纸票和支票影像清算）、LINK（英国的ATM清算网络）、Visa等零售支付系统及CLS提供最终结算服务。2017年7月起，英国央行宣布，获得英国金融行为管理局（FCA）授权的非银行支付服务提供商也可以申请在RTGS开立结算账户。目前，已有两家非银行支付服务提供商直接接入RTGS。

CHAPS是支付系统，主要用于金融市场交易结算、企业间跨行资金汇划等批发支付业务和时效性要求高的、重要的零售支付业务，系统没有业务金额限制。CHAPS过去一直由CHAPS公司运营。为实现对CHAPS端到端的风险管理，更好识别、规避和应对大额支付系统的风险，2017年11月，英国央行宣布采取国际通行的模式，代替私营公司直接运营CHAPS。CHAPS有直接和间接两种参与模式，间接参与者使用直接参与者提供的支付、清算和结算服务。由于英国银行体系集中度和国际化程度高，很多大型国际金融机构都选择间接参与模式，因此与其他国家大额支付系统相比，CHAPS是一个高度分级参与的系统。截至2019年3月底，CHAPS仅33家直接参与者。

CHAPS业务分为紧急和非紧急两种，参与者可以根据客户需求和自身流动性情况，选择实时结算的紧急支付业务，或通过流动性节约机制自动匹配结算的“非紧急支付”业务。2018年，1CHAPS日均处理业务19.18万笔、金额0.33万亿英镑，业务笔数和金额分别约占英国支付业务总量的0.5%和93%；笔均业务金额约为172万英镑。

英国大额支付系统的治理结构

英国央行通过部门分工、职责界定、报告路线、业务目标等方式清晰定义了董事会、管理层及系统运营者的治理安排，并通过央行年报和官网公开。

1.央行董事会和管理层对大额支付系统的职责划分

作为英国央行的领导机构，董事会负责管理央行事务；董事会将执行管理的职责委任给央行行长、副行长和执行董事，行长是央行执行团队的最高层；分管银行、支付和金融弹性的执行董事负责监管RTGS和CHAPS的战略发展和运营；分管市场与银行的副行长全面负责央行支付服务的运行，包括RTGS和CHAPS的战略实施和重大变更；市场服务部的主管负责RTGS和CHAPS服务的日常运营。

2.RTGS和CHAPS的治理

RTGS/CHAPS理事会对RTGS和CHAPS进行战略指导，并向行长和董事会汇报，其主要职责是制定战略目标、风险容忍政策、评估风险管理框架、监督风险状况和风险化解决策、审查审计计划、业务连续性计划及应急管理流程。RTGS/CHAPS理事会由分管市场与银行的副行长担任主席，执行成员包括RTGS和CHAPS运营负责人及分管技术和市场的执行董事；理事会包括4名外部成员，并有央行法务、风险和审计部门的负责人列席。

RTGS/CHAPS理事会下设风险委员会，负责监督风险管理框架、风险容忍度和风险状况评估。风险委员会由5名成员组成，其中2名外部成员，3名执行成员。RTGS/CHAPS理事会还设立了变更、运行等子委员会。

3.大额支付系统利害相关人的沟通交流

作为RTGS和CHAPS运营者，英国央行定期通过一对一交流、论坛等形式了解CHAPS直接参与者的意见建议，涉及的主题包括系统的战略发展、风险管理、安全和信息标准、新需求、系统运行、技术变更及测试，如有需要，相关会议和论坛还会将参与范围扩大到直参之外。央行还定期与CREST及使用RTGS结算服务的零售支付系统运营商沟通交流。

央行设立了CHAPS战略建议论坛，作为更小范围、更高层的建议组织，针对CHAPS的未来发展提供战略建议和反馈。

英国大额支付系统对我国的借鉴建议

我国的大额支付系统（HVPS）业务体量远大于英国的CHAPS，技术实现、系统处理性能、报文标准等与英国相比也有所超越。但是，英国大额支付系统在因业务覆盖范围、系统功能、治理结构等方面仍有很多值得我国借鉴的优秀实践。

1.拓展大额支付系统结算服务范围

英国大额支付系统最终结算服务范围更广，证券交易、CLS外汇交易、国内外银行卡清算业务和部分非银行支付机构业务的最终资金结算也都通过CHAPS和RTGS完成，有利于避免信用风险和流动性风险。

目前，我国的证券、期货、黄金等金融市场交易仍使用商业银行货币进行资金最终结算。这也是HVPS虽然体量远超CHAPS，但笔均业务金额远小于后者的原因之一。这种结算模式下，这些交易系统的参与者需要在FMI指定的清算行开立账户，这可能会给交易系统本身及其参与者带来额外的流动性风险和信用风险；此外，由于无法使用中央银行账簿上的存款准备金结算，参与者难以有效利用流动性，增加了资金使用成本。为此，建议在确保系统安全可靠且有足够的能力管理风险的前提下，逐步将等金融市场交易的最终结算纳入大额支付系统，提高资金使用效率，降低流动性风险和信用风险。

2.完善治理结构，防范系统性风险，促进金融稳定

大额支付系统是金融体系最核心、最重要的金融基础设施，英国央行通过接管运营CHAPS系统，将CHAPS和RTGS统一纳入以董事会为核心的治理安排，清晰定义了大额支付系统的管理运营目标，有利于根据中央银行的政策目标制定系统发展战略、实施重大决策；通过RTGS/CHAPS理事会、风险委员会等多层级的、专业的委员会，明确了风险管理框架和风险容忍度，有利于进行全面风险管理。

我国尽管具备与PFMI原则相对应的HVPS的治理结构和风险管理政策，但更多以部门、机构为单位，尚未建立层级较高的战略和风险委员会，且对批发、零售等不同清算设施也没有完全采取差异化的风险管理安排。为此，建议由央行牵头，协调相关金融监管部门及外部专家学者，共同建立常态化议事机制，提高大额支付体系发展战略规划的完整性和远见性，促进大额支付系统与其他金融市场基础设施协同发展。建议成立大额支付系统风险管理委员会，清晰定义大额支付系统风险容忍政策、运营策略及风险决策的制度、程序、流程，建立稳健的风险管理框架，对批发和零售支付清算系统进行差异化风险管理；建立支付清算系统风险量化指标体系，分级管理系统参与者的潜在风险；定期评估大额支付系统与其他FMI之间依赖关系，防范系统性风险，促进金融稳定。

3.研究在大额支付系统中引入流动性节约机制

据2014年初英国央行的测算，CHAPS的流动性节约机制为参与者节省了约20%的日间流动性需求，大大提高了参与者资金使用效率。

与主要发达国家相比，我国当前存款准备金率较高，且大额支付系统实现了参与者“一点接入”和“一点清算”，因此尽管HVPS具备业务撮合、自动质押融资等流动性管理功能，但仅用于排队业务，参与者无法自行选择。通过调研发现，参与者对流动性节约事实上有实际需求，因此，有必要研究在大额支付系统引入流动性节约机制的可行性，进一步满足参与者的多样化需求。

4.成立用户委员会，促进利害相关者交流沟通

英国央行定期与系统利害相关者沟通交流，不仅关注直接参与者的利益诉求，还会就系统的战略发展、风险管理等问题与更广范围的终端用户沟通。目前，我国HVPS用户委员会尚未落地，现有用户交流绝大多数在直接参与者层面，对终端用户的需求调研和沟通还不够充分。

建议成立大额支付系统用户委员会，定期通过用户走访收集行业发展信息、用户最佳实践和改进需求，通过不同层级和范围的用户论坛，公开征求各类市场参与主体的意见建议，使大额支付系统的战略决策能够充分考虑行业整体的利益；依托用户委员会实现更透明、及时和广泛的信息披露与共享，通过访谈、问卷调查等形式开展对企业和个人等终端用户的需求调研，持续改进系统功能，提升大额支付系统服务水平。

（作者：中国人民银行清算总中心、中央财经大学商学院侯鸿璠）