党的十九届五中全会提出要“建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化”；同时强调要“完善现代金融监管体系，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，对违法违规行为零容忍”。高水平开放对高质量的跨境金融监管提出了新要求，也带来了新挑战。外汇管理部门要按照党中央、国务院决策部署，在外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体框架下，提升监管科技赋能水平，强化功能监管和行为监管，实现外汇交易监管全覆盖，进一步提升外汇监管效能。

外汇监管形势面临新挑战

跨境收支规模增长和波动性加剧挑战外汇监管资源。2019年，我国跨境收支规模达到7.2万亿美元，是2008年的2.27倍；跨境收支主体480万个，比2008年增长5.4倍。同时，跨境机构关联性增强，交易形态更加复杂，金融市场波动性及传染性增强，金融风险溢出加快。但外汇监管资源却未出现同步增长，在监管科技水平、监管工具和手段、监管人才、资金和技术保障等诸多方面还不能完全适应金融市场双向开放和资本项目可兑换远景需要。

金融服务数字化发展挑战传统外汇监管模式。数字技术的广泛运用极大地改变了金融服务供给方式，新型跨境支付模式和工具促进了高频小额支付的便利化，但也加大了监管部门对交易真实性、合规性的甄别难度。借道新型支付模式和工具从事走私、跨境赌博等违法犯罪活动的案件大幅增加。同时，一些境外机构或中国境内的市场主体，利用“国外宽准入”特点，迂回海外拿到金融牌照，以科技创新之名，在境内开展网络炒汇、跨境炒股、跨境投资类保险等业务，扰乱了国内金融秩序。

跨境资金的数字化挑战现有外汇监管架构。随着比特币价格飙升，各种加密货币被市场热炒，交易规模迅速扩大。加密货币具有“匿名化”、交易速度快、交易成本低、交易方式灵活等特征，交易平台多设在境外，交易主体多层嵌套，资金来源和去向模糊，监测识别难度大，容易成为跨境非法转移资产通道。比如，市场主体在境内将人民币兑换成比特币，通过互联网将比特币卖给境外方，并在境外账户收取相应外币，从而实现“对敲式”跨境交易。目前对加密货币缺乏监管依据，难以纳入外汇监管范畴，客观上导致加密货币跨境交易游离于外汇监管之外。

非法跨境金融活动日益专业化挑战外汇监管能力。大量的虚假欺骗性交易都披着表面合规的外衣，通常单证齐备、路径正确，具有“表面真实性”。近年来破获的案件显示，地下钱庄和跨境赌博等犯罪活动出现团伙化趋势，组织分工更加精细，作案手法更加专业；部分犯罪团伙头目甚至具有商业银行工作经历，掌握外汇管理政策，资金转移方式娴熟。不同团伙各司其职：经营团伙负责招揽赌客，跑分平台负责提供二维码，技术团伙负责网站开发运营，“水房”负责洗白非法资金，地下钱庄负责资金跨境转移。非法跨境金融活动的不断“进化”，加大了外汇监管部门对其识别和打击的难度。

跨境交易自由化便利化改革挑战传统外汇监管体系。近年来，贸易投资便利化改革不断推进，传统额度式、单证式管理规则逐步退出。针对监管制度改革，一些不法分子设法利用便利化渠道，虚构交易信息，逃避监管，实现跨境资金转移，扰乱外汇市场秩序。对此，监管部门需要统筹安排，提高事中事后监管能力，在跨境资金流动监管过程中做到便利化和防风险两手抓。

外汇监管理念需要新转变

上述挑战对传统外汇监管理念、监管模式、监管手段和监管能力提出新的改进要求。外汇管理部门需要顺应金融科技发展和贸易投资自由化便利化趋势，打破传统惯性思维，充分利用数字技术和监管科技成果，探索构建新的监管框架。

外汇交易监管实现全覆盖。金融活动事关国计民生和社会稳定，必须接受严格监管。实践表明，脱离监管的金融活动，必然乱象丛生、风险频发。无论是传统金融业务，还是融合互联网技术的新金融，其本质上都属于金融，因此必须接受统一的金融监管。在外汇业务领域，不论机构属于何种类别、持牌与否，也无论其外汇资金来源及去向国别、产品是何名称、交易行为采取哪种模式，只要穿透看具有跨境支付功能，涉及本外币兑换的机构、产品和活动，按照“实质重于形式”原则，都必须纳入外汇监管范畴，做到监管全覆盖，不留监管空白。

统筹兼顾审慎监管和行为监管。在外汇业务领域，宏观审慎监管发挥着稳定器作用，旨在调节和防范跨境资本周期性波动。同时，面对更加开放的金融体系、更加活跃的金融市场、更加丰富的金融产品、更加创新的金融业态，强化微观行为监管的支撑保障作用也愈发重要。首先，要保障交易真实合理，穿透行为表象看实质，严防虚假交易；其次，要保障交易诚信公平，及时识别和杜绝外汇欺诈行为，特别是对近年来一些造成投资者重大损失的非法网络炒汇平台要及时纠偏和惩戒警示；最后，要保障跨境交易合法有序，重点打击地下钱庄、跨境赌博等非法活动，保持对非法外汇交易零容忍的高压态势。

将“风险为本”理念贯穿外汇监管全过程。防范风险是金融业的永恒主题，也是外汇监管的主要目标之一。原有的外汇监管更侧重合规监管，以形式合规实现防风险目标，偏重于静态监管。新形势下，各类支付手段、网上金融交易、虚拟货币层出不穷，外汇违法违规活动日益复杂。对此，外汇监管要强调风险为本的理念，统筹推进风险的动态监测、动态识别、动态评估和动态防范。工作重点要更加突出风险主线，合理穿透各种外汇交易的表面真实性，识别其中隐藏的风险，着力把有限的监管资源配置到高风险主体和高风险业务。

科技赋能提升风险识别的及时性和精准性。科技进步及其广泛应用不断重塑金融业生态和竞争格局，在改进金融服务、提升服务效率的同时，也导致金融风险的形态、路径发生了重大变化。监管部门甄别和追踪风险的难度不断加大，传统驻点式、拉网式现场检查方式难以为继。面对新形势新要求，外汇管理部门要加大科技投入和运用，提高科技赋能外汇监管水平，增强监管的时效性、精准性和前瞻性。

外汇监管手段需要新突破

加强顶层设计，完善监管制度体系，实现外汇市场监管全覆盖。强化功能监管，动态调整界定外汇监管范畴，及时完善监管规则。探索对利用加密货币实施跨境资产转移的规范管理；将跨境外汇监管扩展为跨境价值转移监管；将监管重点从金融机构扩展至经营跨境业务机构（含金融科技公司）。借鉴“三反”（反洗钱、反恐怖融资、反逃税）理念和方法，加强部际和国际监管合作，共同防范跨境金融业务风险。

实施穿透式和一致性监管，防范监管空白和监管套利。严格做好市场准入管理，坚持金融持牌经营原则。境外机构在其本国获得的牌照，必须在我国设立实体商业并进行准入备案。坚持穿透式监管，打破“身份”标签，按照“实质重于形式”原则进行监管。坚持监管一致性原则，相同的金融业务必须接受同样的监管，防止监管套利。借鉴英国、新加坡等国“监管沙箱”试点经验，把握好金融创新、金融效率和金融稳定的平衡。

强化风险监管，协调推进审慎监管和行为监管。加强跨境资本流动宏观审慎管理，强化跨境资本流动风险监测、预警和评估，丰富宏观审慎管理工具箱，维护外汇市场稳定，防范系统性金融风险。提升行为监管效率，保障交易真实合理、合法有序。2020年，国家外汇管理局共查处外汇违规案件2440起，处罚没款9.44亿元人民币，较上年增长9.3%，案均处罚38.7万元人民币；其中查处地下钱庄交易对手罚没款占比59.6%，有力震慑外汇违法违规，维护了外汇市场秩序。下一阶段，外汇局将继续以零容忍态度严厉打击地下钱庄、跨境赌博等外汇违法犯罪活动，维护外汇市场健康秩序。

夯实数据基础，加强内外部资源整合，打通数据壁垒。完善顶层设计，将金融科技公司跨境交易纳入数据采集范围，明确信息披露要求和规则。加强监管大数据平台建设，推进外汇、商务、税务、海关等各类业务数据高效采集和融合。提升数据管理及分析处理能力，构建涵盖跨境业务的全口径、全生命周期的数据生态系统，推动数据驱动监管和算法监管。

大力发展监管科技，以技术驱动型监管代替传统监管模式，提升外汇监测分析效能。跟踪研究金融科技前沿技术并加强外汇领域应用，分析金融科技对外汇交易模式影响，储备相关的监管技术和应对举措。搭建基于大数据和人工智能等技术的监管平台和工具，充分挖掘数据资源价值，完善分析模型和指标体系，提升对违法违规行为的筛查能力。推进跨部门联合监管，加强信息共享研判，实现即时监管、动态监管和全方位监管。

加强人才队伍建设，优化监管资源配置，为提升监管能力奠定坚实基础。经过多轮跨境资金高强度波动冲击实践锻炼，外汇管理部门已经打造出一支政治素养过硬、理论基础扎实、业务技能强的专业监管和执法队伍，为建立基于适应高水平开放的外汇监管体系提供了充实的人才储备。未来需继续加强干部思想政治教育，着力培养一支既掌握金融科技又精通外汇业务的监管队伍。