作者：赵建生、卢勇供职于中国人民银行临汾市中心支行。刘小华供职于中国人民银行侯马市支行

近年来，支付服务市场快速发展，创新也日新月异，但随之而来的是风险也更加复杂多变、机构退出和处置面临新的难题、市场标准还不够明确等一系列问题。随着支付业务的多元化发展，非银行支付机构从事跨境支付业务的资格逐步放开，随着居民跨境支付需求的不断增长，非银行支付机构正成为跨境支付市场的重要参与者，但随之而来的管控难度和隐患风险也逐步显现。如何在激励创新发展的同时，有效监督和管控风险隐患也越来越重要了。本文通过调查非银行支付机构跨境支付业务发展现状，对比国内外有关这一领域的标准和做法，深入分析了目前暴露出的一些风险，对症下药提出有针对性管控建议。

当前非银行支付跨境支付

业务发展态势

2021年二季度，非银行支付机构处理网络支付业务132608.30亿笔，金额87.32万亿元，同比分别增长28.17％和24.37％。同期，银行业共办理非现金支付业务31038.94亿笔，金额1080.82万亿元，同比分别增长24.10％和6.25％。从上述数据对比来看，非银行支付业务的笔数是银行非现金支付业务的4.27倍，可见非银支付业务呈现发展迅速、风险分散化等特点。具体来看，呈现以下风险特点：

平台化风险。支付宝、财付通等综合性支付机构运用集团拥有的大量客户基础，不断拓展境内与境外、线上与线下联动的业务品种，一站式跨境支付服务平台渐渐显现。与之相伴的平台管理、市场监管又不能及时跟进，风险与日俱增。

专业化风险。一些支付机构专注优势细分领域，提供专业化解决方案。例如，易宝支付通过在各地试点海关完成备案，为跨境电商平台提供平台订单、物流、支付“三单合一”的整体跨境金融服务解决方案。专业化创新也加大了监督管理的难度。

场景化风险。部分支付机构根据移动互联网和跨境支付需求的特点，专注于跨境旅游、留学教育、网络游戏等特定应用场景，形成独特的场景化跨境支付业务。随着场景的细分和多元化发展，随之而来的个性化、“场景式”风险管控难度加大。

国际化风险。境内支付机构与国际卡组织、境外银行、境外支付机构之间的合作愈发频繁，支付机构国际化发展趋势明显。支付国际化带来了与国际机构和标准对接、境外业务难以监管对于跨境赌博、跨境电信网络诈骗等风险管控课题，也涉及到国际规则制定的话语权问题。

非银行支付跨境支付

业务发展中存在问题

我国对跨境支付消费者的界定与国际规则不同，易引发争议。根据《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》第4条的规定，“金融消费者是指在中华人民共和国境内购买、使用金融机构销售的金融产品或接受金融机构提供的金融服务的自然人”，未包括消费者接受非金融支付机构提供的服务。而按照“中美电子支付服务争端案”的专家组裁决，电子支付服务属于世界贸易组织《服务贸易总协定》中金融服务的范畴，跨境支付服务的消费者理应为“金融消费者”，这种认识的不一致在跨境支付交易纠纷时容易引发争议。

交易审查责任界定不清晰，影响审查效果。目前，跨境支付交易中涉及境内用户存款银行、支付机构、支付机构境内外合作银行（或机构）等多个支付参与者，但在实际交易中对于客户身份信息及贸易背景真实性审核的责任，具体应如何界定、谁来承担、承担到什么程度，目前尚没有一个明确的法律指引。不同支付机构与银行间的协议内容存在差异，容易引起不公平竞争，且支付机构与银行间在跨境支付业务中存在实质上的竞争关系，使得目前交易真实性审查效果不甚理想。

不同支付机构间合规性差异大，存在“劣币驱逐良币”风险。各支付机构在数据监测、流程控制、风险处置等各方面存在较大差异，在贸易真实性审核、国际收支申报、反洗钱和反恐融资、消费者权益保护等方面的水平参差不齐，部分支付机构业务合规能力不足，个别机构为了获取市场份额故意不达到合规要求。目前跨境人民币支付业务实施细则尚未公布，可能导致“劣币驱逐良币”。

信息披露报送机制不健全，跨境资金流动监测难度进一步加大。与传统的银行机构相比，支付机构在信息披露、获取、处理、监测、分析以及报送方面存在较大差距，对资金流难以实现全流程监控，这对当前跨境资金流动监测体系提出了挑战，防范异常跨境资金波动的难度将进一步加大。

进一步管控非银行支付

跨境支付业务风险建议

完善非银支付业务相关法律法规体系，做好国际合作平台平台对接，提供更多的中国声音和中国方案。一是在借鉴国际支付服务市场法律法规基础上，结合我国支付服务市场发展实际，进一步完善我国跨境支付领域的法律法规体系。二是利用国际支付和市场基础设施委员会（CPMI）等国际性沟通合作平台，积极参与跨境支付服务领域的双边合作、多边合作体系和规则制定，进一步提高我国在国际支付规则体系中的影响力和话语权，增强我国的金融基础设施竞争力。三是落实好《非银行支付机构客户备付金存管办法》。以往客户备付金的规模超级大，加上较为分散的存放，存在流动性风险等一系列风险隐患。该办法规定客户备付金应当集中存管，统一调度，有利于有效防控风险。非银支付业务应当进一步细化备付金存放、使用、划转等规定，落实好这一重要办法。

进一步出台和明确支付机构从事跨境人民币支付业务实施细则和具体监管标准。《中国人民银行关于贯彻落实<国务院办公厅关于支持外贸稳定增长的若干意见>的指导意见》（银发〔2014〕168号）明确支持银行业金融机构与依法取得“互联网支付”业务许可的支付机构合作，为企业和个人跨境货物贸易、服务贸易提供人民币结算服务，但目前尚未出台相关的实施细则。建议按照“同业务同监管”的原则，尽快建立对银行机构、非银行支付机构等所有跨境人民币支付服务参与主体的监管标准体系，制定出台支付机构开展跨境人民币支付业务实施细则，让市场参与主体能够清晰了解“能干什么”、“不能干什么”。

统筹科学用好非银行支付机构分类评级成果，促进成果转化，实施动态差别化监管机制。为有效激励支付机构合法合规开展跨境支付业务，建议充分利用非银行支付机构分类评级成果，对支付机构开展跨境支付业务的资格、业务范围、监管要求实施动态调整。对评级为B类以下的机构取消跨境支付业务资格，对A类以上的机构可给予一定的监管奖励。还可以进一步细分和建立非银行支付机构分类评级指标体系，更加细化管理措施，及时成果转化，在有效管控风险的基础上，促进非银支付业务的健康蓬勃发展。

尽快将支付机构各项业务纳入综合金融统计体系，运用好大数据、区块链等高科技手段，提高分析应用能力，提升非现场监管水平。建议尽快将非银行支付机构各项业务纳入综合金融统计体系，通过多维度的数据统计监测分析，有效开展非现场监管，更好地管理和监督跨境支付业务引起的跨境资金异常波动以及各类违法违规行为。在大数据方面，可依托大数据优势，汇集多维度数据指标进行加工建模，建立起精准有效的场景模型，有效甄别跨境赌博、电信网络诈骗等风险隐患，还可根据业务变化及时优化模型指标，有效提升对非银跨境支付业务的管理和治理效能。在区块链方面，由于区块链技术特有的去中心化特征，存储数据不可篡改，同时有兼具开放性及可靠性，与传统技术相比，能够在场景管控等方面发挥到意想不到的独特作用。对区块链的深入研究以及现有应用场景的分析，将为解决非银支付业务难题提供新思路、新方案、新路径。