日前，央行官网发布了第768号国务院令《非银行支付机构监督管理条例》，该条例自2024年5月1日起正式施行。该条例距离《征求意见稿》已经过去将近两年时间，内容上做出了一些重要调整，在条例名称中加入了“监督管理”四个字，明确了《条例》正式实施对非银行支付机构业务发展起到的监管作用与指导方向。

在非银行支付机构快速发展过程中，对银行卡支付、网络及移动支付的发展，对实体经济发展，起到了重要推动作用，也做出积极贡献，但是其中也暴露出一些严重的问题。从此次《条例》（国务院768号令）相比2010年版的《非金融机构支付服务管理办法》（人民银行2号令）在监管方面更趋于严格。

从透露出来的信号，将非银行支付机构及其业务，进一步纳入法治化轨道进行监管，旨在促进非银行支付行业规范健康发展，切实保护用户合法权益，更好发挥其服务实体经济、满足用户多样化支付结算需求等作用为主旨。

非银行支付牌照

明确准入门槛，挤出效应明显

《条例》明确了支付机构注册资本人民币1亿元起，且应当为实缴货币资本；其中非银行支付机构的股东应当以自有资金出资，不得以委托资金、债务资金等非自有资金出资。

“支付业务许可证”制度实的十多年，其对中国支付产业发展的作用是值得肯定的。然而，在成就面前也不得不承认，支付行业在发展过程中出现了诸多问题，由于绝大多数企业都并非专业从事过相关工作，只是看到支付行业中充满着“诱惑”，因此大量良莠不齐的企业涌进支付行业。

在扭曲利益驱使下，有些非银支付机构挪用预付费卡客户备付金、跳过清算机构直连银行、利用市场垄断地位拦截客户真实交易信息、占用商户结算资金等等，导致支付行业的乱象丛生。从2015年开始，一些早期费尽周折获得非银行支付牌照的企业由于违法违规经营，陆续被吊销《支付许可证》，还有一些企业最终无力经营而主动注销《支付许可证》，目前271张支付牌照减少到186张（也包括部分由于政策对控股人要求主动合并牌照的支付企业）。

有一部分企业申请非银行支付牌照的初衷，并不是为了健康推动支付行业发展，都是带着非分之心而来，尤其一些中小非银行支付企业中表现得尤为突出，当失去了发展目标后，逐渐沦为支付市场违规经营乱象的“源头”，央行在近几年监管力度加强，对支付市场严苛立法、治理整顿的态度显而易见。

据有媒体统计，2023年前三季度非银行支付机构产生将近30张罚单，涉及罚没金额超过61亿元，不仅超过了2022年全年，也刷新了非银行支付领域产生的最高数额处罚记录，甚至还超过了此前行业总罚金记录。仅12月份又有数家非银行支付机构被罚超过亿元，有的机构多年来因违法违规经营遭受多次处罚，但依然还在持牌经营，犹如支付业内的“小强”。

确立非银行支付机构的准入门槛，对于之前持牌机构可以看做是一次“洗牌”，早期接触过一些并不具备经营能力的持牌支付机构，甚至并不理解支付行业的特点，监管出台“断直连”和“备付金”两项政策，从根本上切断了支付行业的不当利益链。

此次《条例》强调依法加大对严重违法违规行为处罚力度，对于法违规行为，可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时，明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。

非银行支付牌照

培育“航母”企业，稳健抵御风险

由于支付行业是为了配合国家或地区的支付电子化发展为目的，实质是一个国家或地区重要的金融基础设施建设，要求产业参与者不仅要有发展的恒心，还要有发展的耐心。因此支付行业更需要培养“航母级”企业，才能抵御行业发展过程中的风浪。

纵观执行非银行支付牌照制度的十多年来，非银行支付行业并没有形成“百花齐放”的业态，反而逐渐形成“寡头”局面。多家头部互联网企业通过收购方式，获得了非银行支付牌照，成为非银行支付行业新兴的组成力量，也为支付行业带入新的模式，加上数家传统线下支付方式为主体的头部非银行支付机构，已经覆盖了目前支付市场绝大部分的交易份额。

而除此之外的一些非银行支付机构则处于尴尬境地，要么待价而沽，要么主动注销，与这些头部支付机构形成了两极分化现象。“断直连”、“备付金”等政策实施后，成为压垮一些非银行支付机构最后一根稻草，其中多为预付费卡牌照机构。在注销的85张牌照中，曾占据60%份额的预付卡牌照成了重灾区，其中包括62张，占总注销牌照的73%。

非银行支付行业的两巨头全面向银联云闪付APP开放，实现条码支付的互认互扫，多年来形成的行业坚固壁垒被彻底打破，这也是落实监管部门《关于平台经济领域的反垄断》指南的要求，保障消费者支付的选择权，同时也是落实央行关于支付应该回归本源的方针，断开支付工具和其他金融业务违法违规连通的重要举措。

一个国家或地区的支付体系建立，并不需要支付机构数量多就能做大做强，反而更倾向于规模化的“寡头”模式，因为支付业务具有单笔收入分配比例低的特点，需要靠更大范围商户的覆盖面，还需要靠长期稳定经营的一个行业，不是一个挣“快钱”的模式。

此次《条例》出台，表明监管部门要求支付行业在“四方模式”原则下，落实更加严格监管措施，建设一个在良好支付生态环境下的强大支付体系，这也是关系到国家金融安全问题的重要举措。