编者按：《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）已于2024年5月1日起施行。《条例》将现行的业务持牌变为机构持牌，按照“先证后照”原则实施准入管理，也重新划分了支付业务类型。《条例》还明确支付机构在设立时注册资本、主要股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员、经营场所、安全保障措施、公司治理结构等方面的要求。

而为保障《条例》落地实施，人民银行近期还发布了关于《非银行支付机构监督管理条例实施细则（征求意见稿）》（以下简称《实施细则》）公开征求意见的通知。《实施细则》共六章、八十条，针对支付业务规则变化以及支付机构设立、变更与终止、监督管理等多项内容做出详细要求。

藉此《条例》刚开始施行的时间点，移动支付网特别推出解读“条例实施细则”系列文章，分为“八大亮点”和“三大遐想”上下两篇，以下为第二篇。

根据2023年12月28日国新办举行的《条例》政策例行吹风会中人民银行方面介绍，《条例》出台的重要背景之一是“2号令按照交易渠道和受理终端划分支付业务类型，对市场上新兴出现的支付方式适应性不够”（国新办举行《非银行支付机构监督管理条例》国务院政策例行吹风会中国人民银行支付结算司负责人王晟发言），故而《条例》将支付业务类型从原“网络支付-银行卡收单-预付卡发行与受理”三分法，优化为“储值账户运营-支付交易处理”二分法。并承诺“兼顾当前分类方式下的许可框架，实现新旧分类的平滑过渡”（国新办举行《非银行支付机构监督管理条例》国务院政策例行吹风会中国人民银行副行长张青松发言）。

本次《实施细则》中即明确了原有支付业务类型向新分类过渡的具体方式。因为不同类型牌照市场价值差异巨大，该部分规则也是市场最为关注的内容。《实施细则》对应条款如下：

第五十七条（业务类型划分）《条例》第十五条所称储值账户运营分为储值账户运营Ⅰ类和储值账户运营Ⅱ类。支付交易处理分为支付交易处理Ⅰ类和支付交易处理Ⅱ类。

（一）《非金融机构支付服务管理办法》规定的互联网支付，或者同时开展《非金融机构支付服务管理办法》规定的互联网支付和移动电话支付（固定电话支付、数字电视支付）的，归入储值账户运营Ⅰ类。支付业务许可证登记的业务类型对应调整为储值账户运营Ⅰ类；

（二）《非金融机构支付服务管理办法》规定的预付卡发行与受理、预付卡受理归入储值账户运营Ⅱ类，经营地域范围不变。支付业务许可证登记的业务类型对应调整为储值账户运营Ⅱ类（经营地域范围）、储值账户运营Ⅱ类（仅限于线上实名支付账户充值）、储值账户运营Ⅱ类（仅限于经营地域范围预付卡受理）；

（三）《非金融机构支付服务管理办法》规定的银行卡收单归入支付交易处理Ⅰ类，经营地域范围不变。支付业务许可证登记的业务类型对应调整为支付交易处理Ⅰ类（经营地域范围）；

（四）仅开展《非金融机构支付服务管理办法》规定的移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付，不开展互联网支付的，归入支付交易处理Ⅱ类。支付业务许可证登记的业务类型对应调整为支付交易处理Ⅱ类。

上述条款虽然形式上将旧有三类牌照“装入”新的两大牌照类型，但实际上仍未明确回应和解决前述作为《条例》制定背景的“对市场上新兴出现的支付方式适应性不够”的问题。表现即是《实施细则》第七十七条中，仍声明“《条例》施行之日起，各类支付业务规则暂沿用原预付卡、网络支付、条码支付、银行卡收单等制度规定。”如此则不免引人遐想。

一、如何定位“支付交易处理Ⅱ类”牌照的概念与功能？

《实施细则》中明确将移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付均划归“支付交易处理Ⅱ类”，同时并未如“储值账户运营Ⅱ类”一般，以在类型后加注括号形式作第三级分类。说明人民银行将不再根据受理终端的类型（即移动电话、固定电话与数字电视），对“支付交易处理Ⅱ类”再行区分，而是将三者合而为一。前述国务院吹风会中人民银行相关负责人的发言也印证了这一点。

合而为一的选择即意味着无法适用原制度中对业务范围的定义，人民银行必须“另起炉灶”，通过制度明确“支付交易处理Ⅱ类”这一新的牌照类型的定义与功能实质。而如何规定一个周延的概念，既能与现有牌照分类方式保持逻辑上的自洽，又能涵括市场上的各类新兴支付方式，并适应市场发展需要避免后续再度出现制度不配适，还需践行央行关于存量机构“不扩大原有的业务和地域范围”的承诺，是对监管者智慧的充分考验。

二、如何划分“支付交易处理Ⅰ类”与“支付交易处理Ⅱ类”牌照的业务界限？

如按原支付牌照类型观察“支付交易处理Ⅰ类”对应的银行卡收单与“支付交易处理Ⅱ类”对应的移动支付/固定电话支付/数字电视支付，二者的最直观的区别即是交易渠道与受理终端不同。然而，国务院吹风会中人民银行相关负责人的发言可以表明，该种分类方式对新兴支付方式适应性不够，将不被《条例》所采纳。如此，人民银行将采取何种标准划分“支付交易处理Ⅰ类”与“支付交易处理Ⅱ类”牌照的业务界限，同时确保存量机构“不扩大原有的业务和地域范围”，不免引人遐想。笔者大胆猜想，或许根据拓展特约商户系线上或线下经营为区别，是当前体系下较为稳妥的划分思路。

三、新牌照类型下开展条码支付业务等新兴支付方式，应取得哪类许可？

作为近年来最具代表性的“新兴支付方式”之一，条码支付对应的业务类型并未在《实施细则》中规定。鉴于条码支付以及生物特征支付（如刷脸支付、虹膜支付、指纹支付、掌纹支付）等新兴业务类型具有付款服务方与收单服务方相区分的业务特点，监管或仍将延续《中国人民银行关于印发<条码支付业务规范（试行）>的通知》(银发〔2017〕296号)的监管思路，采取“付款/收单”与“线上/线下”二分的业务许可方法。

结合现行业务分类，笔者大胆猜想，监管或规定：支付机构向用户提供基于条码（生物特征识别）技术的储值账户运营服务的，应当取得“储值账户运营Ⅰ类”业务许可；支付机构为线下经营的特约商户提供基于条码（生物特征识别）技术的支付交易处理服务的，应当取得“支付交易处理Ⅰ类”业务许可；支付机构为线上经营的特约商户提供基于条码（生物特征识别）技术的支付交易处理服务的，应当取得“储值账户运营Ⅰ类”或“支付交易处理Ⅱ类”业务许可。

考虑《条例》与《实施细则》对比原《银行卡收单业务管理办法》（中国人民银行公告〔2013〕第9号）、《支付机构预付卡业务管理办法》（中国人民银行公告〔2012〕第12号）、《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（中国人民银行公告〔2015〕第43号）作出较大修改，可以预见，未来人民银行或将针对“储值账户运营”与“支付交易处理”分别制定相应规章制度以全面替代旧有制度。上述问题与猜想是否会在新规章制度中得到解答与印证，仍需继续观察。