关于在粤港澳大湾区建立跨境金融科技监管沙盒的战略思考
金融电子化丁一愚2020/5/26 14:35:36

近年来,随着金融科技的高速发展,其伴生风险不断发生嬗变并呈现出隐蔽性、复杂性、交叉性等新趋势,并对金融监管提出了更高要求。监管科技(RegTech)成为新时代打好防范化解金融风险攻坚战的重要工具。其中,金融科技监管沙盒(Regulatory Sandbox)在全球范围内引起了监管机构的广泛关注。今年1月,北京在全国率先启动了金融科技创新监管试点,探索“中国版”的监管沙盒;4月,第二批监管沙盒试点范围进一步扩大至上海等六市(区)。另一方面,作为习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略,粤港澳大湾区建设已全面驶入快车道,特别是在金融科技载体建设、金融市场互联互通等方面积极探索、稳步前进。5月14日,中国人民银行等四部委联合发布《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》,明确提出要“研究建立跨境金融创新的监管沙盒”。

笔者认为,监管沙盒作为兼顾金融创新和风险防控的监管模式,在大湾区已具备充分的可行性、紧迫性和必要性;而在“一个国家、两种制度、三个法域、三种货币”的特殊环境下,联通粤港澳三地的跨境监管沙盒则具有更加突出的现实意义和战略价值。

一、在大湾区建立跨境金融科技监管沙盒具有突出的战略意义

1、大湾区打好防控金融风险攻坚战的有力武器

一方面,金融科技本身的风险属性决定了其必须受到相应的金融监管。当前,我国正处于防控金融风险的重要时期,金融稳定发展改革面临更多、更高、更新的要求。面对快速迭代的金融科技,监管机构必须在优化监管体制、发展监管技术、弥补监管缺位等方面有所作为,让金融强监管成为常态。另一方面,就粤港澳大湾区来看,区内金融活动主体多元、产品种类丰富,跨境交易活跃,风险因素非常复杂,特别是包含了香港、澳门两个高度外向和开放的经济体系,且粤港澳三地在金融制度、法律体系、监管逻辑等方面均存在一定差异,这样的金融生态特点是我国其他任何地区,乃至世界其他湾区所不具备的。因此,粤港澳大湾区在金融风险防范和治理方面面临更大挑战,包括跨境监管沙盒在内的监管科技手段必须主动有为,推动监管模式由事后转向事前、事中,缓解监管时滞、提升监管效率,促进监管标准趋同,避免监管套利。这既是金融科技本身健康发展的必要条件,也是对区域宏观金融体系的风险防控,更是粤港澳大湾区建设行稳致远的前提保障。

2、促进大湾区金融创新和创科发展的重要抓手

识别、防范和化解金融风险是监管科技的要义和前提,而监管沙盒则能在此基础上同时起到兼顾鼓励金融科技创新的作用,其最终目标在于推动创新与监管的良性互动。这一点对于粤港澳大湾区有着尤为深刻的意义。一是有利于推进大湾区金融市场互联互通。随着粤港澳三地金融合作不断加强,跨境资金流动日趋频繁,跨境金融创新产品不断丰富,但在金融市场的联动与融合方面仍然存在不小的障碍和突破空间。服务跨境经济是大湾区建设国际金融枢纽的重要功能之一,跨境监管沙盒鼓励风险锁定下的金融创新跨区、跨境推广,可以有效引导持牌金融机构守正创新,破解跨境资金流、信息流的难题,充分释放大湾区金融创新和互联互通的发展动能。二是有利于香港发挥在金融领域的引领带动作用,进一步巩固和提升国际金融中心地位。金融科技是香港特区政府聚焦发展的四大优势创科产业之一,香港也是继英国之后最早跟进实施监管沙盒的地区之一。跨境监管沙盒不但能够充分吸收香港在平衡金融科技风险与创新方面的宝贵经验,更能够激发香港与大湾区其他地区的监管沙盒产生共振和协同,同时反过来加速和深化金融科技对香港传统金融的转型升级。三是有利于大湾区建设成为国际科技创新中心。监管沙盒为企业提供“安全空间”进行真实测试,能够有效降低合规成本、缩短开发周期、简化产品或服务的审批流程,最终帮助初创金融科技企业快速进入市场和获得融资,大大缩短其发展窗口期。这为大湾区不断完善创新创业生态,促进区内金融科技成果共享,吸引人才、资本、信息、技术等创新要素,并最终建成具有全球影响力的国际科技创新中心提供了有力支撑。

3、我国持续推动金融对外开放和深化改革的理想路径

首先,跨境监管沙盒是金融领域先行先试、积极探索地有益尝试。我国金融体制改革即将步入深水区,金融业在审慎监管的前提下,需要更多渐进式的改革和区域性先行先试的探索;而监管沙盒本身能够助力建设中国特色金融科技创新监管体系,提升金融科技创新监管效能。粤港澳大湾区同样可以采取“先试点、再总结、后推广”的模式,在促进区域经济融合发展的同时,为金融领域在国家层面的深化改革积累宝贵经验。其次,跨境监管沙盒可以为我国跨区域的金融监管提供崭新思路。在充分保护粤港澳三地消费者权益、严防风险外溢的前提下,该沙盒可以跨区域创建“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境,先行先试并在科学评估的基础上总结成功经验,进而在全国范围内推广复制可行方案。这完全符合我国金融改革试点的宏观逻辑,其“跨境”属性也是任何其他地区所不具备的独一无二的试点条件。再次,跨境监管沙盒可以为国家金融改革与创新开放积累宝贵经验。在跨境监管沙盒机制的保护下,粤港澳大湾区可以更加充分地肩负起我国金融体制改革和前沿领域探索的重任,例如在大湾区内试点资本项目完全可兑换、央行数字货币、资本市场开放和资金的自由流动、人民币和港币的自由兑换及联系汇率制度安排等,为粤港澳大湾区金融市场的互联互通和国际金融枢纽建设,乃至整个国家层面的金融改革先试先行、探索路径。总之,粤港澳大湾区和深圳社会主义先行示范区应该积极扮演好新时代“排头兵”的角色,通过跨境监管沙盒进行区域性的金融改革试点,为国家下一阶段的金融扩大对外开放和深化改革积累经验、提供方案、贡献力量。

二、试点粤港澳大湾区跨境监管沙盒的战略建议

总体上,建议牢牢把握建设粤港澳大湾区的重大战略机遇,在积极借鉴国际先进经验和充分考虑我国金融发展与监管实际的前提下,充分做好试点跨境监管沙盒的各项制度安排和工作准备,努力实现大湾区金融创新与有效监管的动态平衡,有机统一金融稳定和服务实体经济的双重职能,全力支持大湾区建设成为国际金融枢纽和国际科技创新中心。

1、扎实做好顶层设计、制度建设和工作准备

一是要充分确保监管沙盒的合法性和权威性。可由中国人民银行牵头,以部门规章的形式制定监管沙盒制度,坚持持牌经营的原则,鼓励多种主体共同参与;同时,对各有关监管主体进行必要的授权,充分明确各自业务职责和监管边界,避免冲突、交叉和空白。二是要建立健全粤港澳大湾区金融监管协调沟通机制。提高三地在跨境监管沙盒中的协调性和联动性,充分解决三地法律法规和金融制度的差异性带来的问题。三是要全力保障信息披露和数据共享。通过信息公开、产品公示、机构声明等方式,让用户充分了解金融产品的功能实质,更好地保障其合法权益。跨地区共享测试企业数据可以为各方提供更为丰富的测试样本和数据,三地监管部门要从测试企业定期报送的测试情况和数据中积累经验和案例,为适时调整监管政策和措施提供支持。四是要做好相应的监管人才储备。在开展大湾区金融监管沙盒实践工作中,为了在深入理解和认识金融科技创新的基础上提升相机决策的水平,粤港澳三地的金融监管部门应加强金融科技人才和知识的储备,监管人员不仅要懂金融监管,还要懂金融科技,才能充分满足利用跨境监管沙盒在各个环节为企业提供个性化建议、价值评判和风险管理等等实际工作需要。

2、充分结合先进国际经验和实际国情、区情

自2015年英国率先推出监管沙盒以来,多个国家和地区积极跟进,它们各有异同且随着市场变化不断演进。粤港澳大湾区的跨境监管沙盒在借鉴国际经验时,要特别注重穿透式监管的理念,在把握业务金融本质的前提下充分结合我国国情和区域特色。一是总体上可借鉴英国模式,在监管主体、政策目标、流程设计、准入标准、测试工具、风控措施、评估和退出机制等方面充分吸收其成功经验,构建具有大湾区特色的跨境监管沙盒制度框架。特别是,监管部门要充分发挥监督和引导职能,既强化消费者权益保护,又注重对企业的沟通指导,增强监管弹性和测试灵活性,协调好测试内容与现行法律法规之间的关系,并加强粤港澳三地监管部门的交流合作。二是借鉴欧盟“单一通行证”的制度思想弥合三地金融、法律和体制差异。对大湾区内推行的金融创新项目,在任一地区申请测试并通过审核后,可以按一定比例组成跨地区的消费者测试群体,多地同时进行测试;最终通过正式评估的项目,将被允许在区内全面扩大推广。三是在初期参照香港地区做法,仅放宽业务规范而不放宽机构准入,鼓励银行业先试先行。这既是因为香港地区的监管沙盒要求申请测试主体为持牌金融机构的银行(及其伙伴科技公司),也是因为当前我国内地金融创新的主体仍以银行业为主,且其在机构资质、风险防控、信息系统和人才储备等方面较其他金融机构更具优势。当然,在未来可以适时拓宽到证券业、保险业及其他的金融机构。

3、主动升级“主题沙盒”贴合湾区需求、彰显湾区特色

近年来,日本、新加坡以及马来西亚、泰国等新兴市场国家在第一代“通用沙盒”(General Sandbox)的基础上纷纷推出“主题沙盒”(Thematic Sandbox)。“主题沙盒”是由监管机构根据特定政策目标提出的、用以解决某一类具体问题的政策驱动型的监管沙盒。“主题沙盒”已经被用于解决中小企业融资、普惠金融、绿色金融、金融扶贫等难题,当然也非常适用于解决粤港澳大湾区和深圳社会主义先行示范区建设中遇到的突出问题,例如数字货币和区块链等前沿金融科技在各个场景的应用问题,以及在促进大湾区人流、资金流、信息流互联互通过程中的跨境障碍。因此,未来粤港澳大湾区应该在“通用沙盒”的基础上,升级成能够更加贴近大湾区区域特色和金融科技独特优势的“主题沙盒”,积极解决困扰行业和区域发展的金融服务难题,进一步助力深圳社会主义先行示范区建设,支持粤港澳大湾区建设成为国际金融枢纽和国际创科中心。

(本文作者系腾讯金融研究院高级研究员)


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