中国社科院金融所杨涛:关于我国支付清算的“双向开放”
中国金融杂志杨涛2020/7/17 14:20:49

2020年6月13日,美国运通在华合资子公司连通技术服务有限公司获批银行卡清算业务许可证,并且预计在6个月内开展境内银行卡清算业务,这对于我国支付清算市场的国际化进程将带来深远影响。

美国运通入华的影响

可以说,这是我国支付清算市场发展中的重要事件,意味着在金融市场基础设施中最为关键的清算组织环节,将很快出现第二家持牌卡组织。总体上看,应有助于提升银行卡市场的竞争性和服务效率,有利于消费者享受更加多元化的支付服务。

首先,这表明我国的金融国际化步伐仍在按照既定方针稳步推进,并且进入到作为核心的金融市场基础设施层面,可见推动金融业双向开放的战略并没有动摇,这也可以消除去年以来国际形势多变背景下的海外疑虑。

其次,作为申请人的运通公司,其海外“三方模式”也有自己的特色。虽然其在国内需适应卡组织“四方模式”特征,但仍有自身的比较特色,有利于推动国内零售支付产业链的进一步深化改革,形成卡组织、其他特许清算组织、金融机构、支付企业的竞争互补新格局。

同时,海外卡组织也可能在跨境支付服务方面有所着力,并且在聚集和服务高端用户、改善用户体验方面体现出自身特色,从而满足人民币国际化背景下的境内外客户新需求。这也能激励国内卡组织、特许清算组织等进一步直面国际竞争,推动产业链与平台模式的优化,积极“走出去”参与国际市场、输出自身的先进经验和技术,为全球零售支付与清算市场的改善做出“中国贡献”。

以“引进来”提升支付清算市场效率

现代支付清算市场已经成为金融基础设施的核心内容,而公众最关心的则是其中的零售支付市场,因为其与老百姓(105.380,4.29,4.24%)的生活息息相关。从国际支付机构PayPal“借道”国付宝进入国内市场,到万事达“牵手”网联筹备银行卡清算机构获准,再到运通的融入,都意味着境内支付清算市场的整体国际化程度不断提升,最终将为国内支付体系改革带来更多“鲶鱼效应”。

一是将有助于经济的开放式、高质量发展。从全球来看,零售支付服务都不仅是着眼于支付本身,而是成为商业模式的重要组成部分。尤其在中国,新兴支付手段与电子商务、数字经济的蓬勃发展已经密不可分。据统计,2019年中国出口跨境电商交易规模达到8.03万亿元,增长超13%。2020年初在疫情冲击下更体现出了跨境电商的生命力,如一季度海关统计显示,电商进出口数据增长34.7%,而同期我国外贸进出口整体下降6.4%。可见随着国际支付清算组织参与到B2B跨境支付领域,势必会进一步助力中国跨境经济活动的持续、快速、健康发展。

二是更好地满足居民多元化的支付需求。国际领先的支付清算组织通常具有扎实的商业基础、丰富的创新经验和规范的管理机制,“入华”之后同样可以发挥出自身比较优势。例如,虽然B2C跨境支付领域竞争日趋激烈,但仍然有诸多可创新的蓝海。在服务于中国居民“走出去”、海外居民“请进来”的过程中,海外支付清算组织同样可以努力抓住“痛点”来拓展业务。此外,在服务中国居民的本土需求方面,海外支付清算组织或许不具备短期优势,但通过市场化竞争来落地场景、增加客户黏性,最终还是有利于增进消费者福利,并普遍增强消费者利益保护。

三是能够有利于优化支付市场结构,完善产业链布局。客观来看,在支付行业快速发展中,仍有许多不平衡、不充分的矛盾需要解决,体现在供给侧、需求侧和中间环节。同时,行业利益矛盾与协调变得更加重要,尤其是零售支付角度看,行业“蛋糕”高速增长时代难以持续,这时更需要完善“分蛋糕”的规则。对此,引入海外机构将有助于缓解市场结构的缺陷,降低集中度风险,优化支付服务定价机制,促进整个零售支付产业链的进一步优化与重组。

四是推动“国际惯例”与“本土特色”的融合,强化市场内生活力。一方面,当前全球支付体系都进入到加速变革时期,在支付手段不断创新的同时,监管规则和业务标准也趋于完善,海外机构更加适应国际市场“游戏规则”,也更了解发达国家的消费者偏好与文化。另一方面,国内的“支付+”探索快速发展,即依托支付可以衍生出大量的附加金融和非金融服务,成为中国特色支付创新的重要内容之一,但也面临合规性挑战。由此来看,当国际与本土特色“近距离碰撞”,显然对于整个支付行业的管理、业务、模式、渠道创新都利大于弊,也有助于本土机构在竞争中提升“走出去”能力。

五是可以更加有效地进行多层次支付风险管理。近年来,我国支付市场在快速发展过程中,也出现了一些风险与问题。海外机构在风险管理的技术、理念、规则等方面都有自身“独到之处”,有助于我们在行业与监管互动中借鉴经验,更好地把握效率与安全的“跷跷板”,乃至推动支付类“监管沙盒”的创新尝试。

六是能够助推支付清算法律制度的完善。支付服务市场开放需要伴随以国际化的制度规则,从而符合全球支付清算变革的大趋势。尤其在中国,进一步开放有助于推动支付清算体系的上位法建设。因为现有规则总体上法律层级比较低,有些基础规则相对滞后,已经难以适应现代支付体系的发展需求,对侵犯金融消费者权益的处理标准和力度缺少威慑力,违法违规成本偏低,市场乱象屡禁不止。同时,还有许多支付清算设施尚未纳入《金融市场基础设施原则》的评估范围,或难以适应规则要求。相信在双向开放环境下,这些“制度短板”将会加快完善。

“走出去”发展跨境支付市场的重点

就严格意义上看,跨境支付体系的发展应该包括三大层面,一是证券清算结算体系的跨境发展,如沪港通、深港通、债券通等金融市场的开放探索,本质上都离不开证券清算机制的国际化安排;二是大额支付清算体系的跨境发展,过去曾经表现为人民币清算行、代理行模式,或人民币NRA账户,现在则是以人民币跨境支付系统(CIPS)为重点;三是小额零售支付的跨境发展,也是当前各方关注的焦点。

在支付清算市场对外开放过程中,“引进来”和“走出去”同等重要。我们看到,服务跨境、支持国际化的支付清算系统,是一国参与国际金融竞争的重要支撑。但某些观点认为,为了应对当前美国主导的国际货币金融体系的挑战、支持人民币国际化,应该跳出现有国际支付清算基础设施的局囿,独立发展新系统、新设施,这在某种程度上还值得商榷。

一则,跨境支付清算系统只是推动人民币国际化的必要条件,而非充分条件。其所发挥的作用,归根结底还取决于在国际贸易、外汇储备、金融投资等领域,市场自身对人民币的需求程度。所以,寄希望于快速建设一个国际化支付清算系统,用于挑战美元主导地位,显然并不现实。二则,支付清算系统能否在国际市场上被各方所接受,还要看其结算信用最终性的保障,这里同样需要考虑,未来走向国际舞台的支付清算组织,在治理机制、产权结构等方面,能否被市场所认可。三则,长远来看,国际性支付清算组织自身应该逐渐走向市场化、准公共化,而所谓国家与政府影响力,更多体现在国际法律、政治方面的博弈,而非只靠国有背景支持。如美国的“长臂原则”事实上对现有《金融市场基础设施原则(PFMI)》都构成挑战,即便是那些在美国没有分支机构的支付清算组织和银行,只要利用美元清算系统开展跨境业务,就是在国际规则和法律框架内,就可能被美国法院施展一定法律影响,更不用说还有反洗钱、反恐法案的约束。四则,近年来热议的、基于分布式技术来挑战现有国际支付清算体系,提升我们的话语权,无论在技术还是逻辑上,仍然难以真正落地。五则,虽然支付清算领域的技术创新日新月异,但从根本上看,决定支付核心竞争力的还是制度规则、信用与信心。

因此,所谓“走出去”并不仅仅是推动境内支付机构、卡组织到海外开展业务,更重要的是在夯实国内市场基础的前提下,持续、稳妥推动支付清算组织的国际化服务能力与渠道,为跨境支付清算市场发展提供更多的良好环境与要素保障。

全面练好金融基础设施的“内功”

当前亟需统筹发展国内金融市场基础设施,在“引进来”提升国际化“色彩”同时,同步推动跨境支付清算服务的“走出去”。对此我们认为,需要关注如下几方面问题。

首先,应该推动多层次的金融基础设施建设。一是以支付清算市场为核心基础设施。据前期六部门联合印发的《统筹监管金融基础设施工作方案》看,目前我国金融基础设施统筹监管范围包括金融资产登记托管系统、清算结算系统(包括中央对手方)、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等设施及其运营机构。其中前五类可以与PFMI中分类设施相相对应,但其具体界定仍具一定中国特色。二是重视金融科技时代的技术基础设施。根据相关国际组织的界定,技术市场设施通常包括客户身份认证、多维数据归集处理等可以跨行业通用的基础技术支持,也包括分布式账户、大数据、云计算等技术基础设施,此类业务多属于金融机构的业务外包范畴。因此,监管机构普遍将其纳入金融机构外包风险的监管范畴,适用相应的监管规则。金融机构要更好地运用新技术,同样需要在基础设施层面夯实基础、推动重大底层共性技术的创新、提高金融应用水平。当然,面对全新的国际环境,合理推动数字化技术设施的自主可控建设,也是题中应有之义。三是数字化背景下的金融标准化建设也是基础设施建设的重中之重。金融业务与产品标准化着眼于改善新技术在业务领域的应用效果,而技术标准化则是金融机构能够拥抱新技术与数字化的前提与保障。四是关注广义层面的金融基础设施建设。严格意义上看,金融基础设施涉及金融稳定运行的各个方面,也包括货币体系、金融法律法规、会计制度、数据治理、信息披露原则、社会信用环境等制度安排。

其次,随着国内支付清算市场的参与者日益多样化,开放程度不断提升,也需要进一步探讨市场规则的完善与优化。当前,在发展金融“新基建”过程中,尤其需要注意自主可控与开放共赢、政府主导与市场治理、行政(市场)垄断与市场竞争、多头建设与统筹安排、效率优先与安全优先、规模重要与质量重要等矛盾的破解。例如,在支付工具与交易层面,我国对民营企业的开放程度可谓全球领先。伴随着监管规则不断完善、支付市场治理日益深入,在清算环节对外开放的同时,也需进一步探讨对内开放的程度。

总之,支付清算的严监管和扩开放并不矛盾,合理推动改革开放,反而更有助于把握支付效率与安全的“跷跷板”。这就需从“引进来”与“走出去”、对外与对内开放、壮大行业与加强消费者保护等不同层面,重新梳理与探讨新形势下的支付清算市场发展路径。


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