2021年1月20日，支付行业的“基本法”2号令颁布十年后，中国人民银行起草发布了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（下文简称“条例征求稿”）。该条例征求稿共六章七十五条，总体而言，体现了监管思路的如下转变：

一、贯彻了非银支付作为“涉众业务”稳定发展的高层思路。无论是“先证后照”的业务实质监管，还是按资金和信息两个维度重新划分业务类型，穿透式审核股东、实际控制人和最终受益人，提高资本实力要求并明确支付业务规则，甚至将作为人民银行部门规章的2号令提升到条例这一国家法规高度本身，无不体现出国家层面对支付行业的高度重视，以及审慎监管，力求稳定、创新发展的态度。

二、从监管对行业的定位看，条例征求稿不再局限于一直以来对非银支付“小额、便民”的定位，而更多强调“服务实体经济”、“多样化支付需求”等偏市场的原则，并提出支付具备存款类机构特征，支付账户为“储值账户”。虽然支付机构不能提供期限有关的利息等收益，但明确了备付金能孳息。

三、条例征求稿高度整合了人民银行对支付行业的现行监管要求，在总结近年来金融市场发生的风险事件和互联网金融整治经济的基础上，从法规层面明确了支付机构的各项基本义务和业务规范，而除了事前、事中的监管，“以罚代管”以及监管科技的发展将为行业带来新的挑战。

具体而言，条例征求稿有如下需重点关注的内容：

一、修订了支付业务类型（第二条）

2号令将支付业务类型分为网络支付、预付卡发行与受理、银行卡收单等三大类九小类，在发放的《支付业务许可证》许可范围中也是按照这九小类来划分。而条例征求稿中则根据资金和信息两个维度，将支付业务类型调整为储值账户运营和支付交易处理两大类业务。

业务类型划分方式的区别，体现了终端、网络在技术上的融合，也体现了线上、线下业务的融合。按照原来牌照发放的惯例，今后发放的《支付业务许可证》的许可范围或许将以这两类业务作为许可项，而不再以之前的8小类（不含货币汇兑）作为许可项。

二、提高了注册资本的要求

最低的实缴资本要求由原来全国性业务1亿，单区域3000万统一调整为实缴1亿元。条例征求稿中还规定中国人民银行根据审慎监管原则，分别确定从事储值账户运营业务和支付交易处理业务的非银行支付机构的注册资本最低限额，以及注册资本、净资产与业务规模的比例要求。

三、重视股东、实际控制人、最终受益人资格的审核

鉴于先锋支付、包商银行、安邦保险等引起金融市场震荡的风险事件，条例征求稿对支付机构股东资格提出了较高的要求，具体要求包括股东条件（第十条、十一条）、股东和实控人禁止行为（第十二条）、最终受益所有人条件（第十三条）等，要求对股东、实际控制人、最终受益所有人进行穿透管理（第四十五条），具有较强资金实力、股权结构清晰，不存在违法行为或严重市场失信行为、不采用滥用市场支付地位、不开展恶意关联交易（主要针对蚂蚁金服等互联网巨头），未发生过虚假投资、循环注资，3年内不得转让持有股权等。同一法人不得持有两个以上非银行支付机构10%以上支付机构，同一实际控制人不得控制2个以上支付机构。

四、支付机构设立和审批流程发生变化

分为筹建审批（第十五条、第十六条、第十七条）、开业审批（第十八条、第十九条、第二十条）和公告（第二十一条）三个阶段，与金融机构、小贷公司等保持一致。

五、强调支付机构业务专营（第二十五条）

应当按照支付业务许可证载明的范围从事支付业务，不得从事支付业务许可证载明范围之外的业务，不得从事或者变相从事授信活动。从现状看，支付机构的营业范围一般还包括信息技术服务、广告服务、数据服务等，是否会被严格要求剥离，还需要看后续监管部门的实际执行。

六、禁止支付机构直接或间接从事清算业务(第四十条)

延续了281号文关于断直连的要求，要求“非银行支付机构发起的非银行支付机构之间、商业银行之间或者非银行支付机构与商业银行之间的支付业务，应当通过具有相应合法资质的清算机构进行处理”。

七、扩大了资料报送、备案、报告、审批事项的范围

（一）资料报送包括（第五十二条，新增）：经审计的经营数据报表、财务会计报告，统计数据，以及中国人民银行要求报送的与公司治理、业务运营相关的其他资料。

（二）备案事项包括：分公司备案（第二十二条）、内控制度备案（第二十六条，新增）、业务收费备案（第三十六条，新增）、创新业务备案（第四十八条）、重大事项备案（第四十九条）、股权质押备案（第四十九条，新增）、支付信息服务机构备案（第七十二条，新增）

（三）报告事项包括：风险事件报告（第五十条）

（四）审批事项包括：四项变更审批（第二十三条）

八、加强了不正常竞争、反垄断的监管

要求非银行支付机构不得开展不正当竞争（第五十四条），明确了市场支配地位预警（第五十五条）和市场支配地位情形认定（五十六条）。

根据艾瑞咨询发布的数据，支付宝2020年第二季度市场占有率55.6%,财付通市场占有率为38.8%，两家合计94.4%。根据第五十五条和第五十六条，支付宝和微信的市场占有率均超过了市场支付地位预警值，两家市场占有率合计超过了市场支付地位认定情形，因此市场传言两家支付机构可能被强制拆分。

九、明确双罚要求，处罚范围大幅扩大，处罚标准大大提高

（一）双罚要求

所有对支付机构处罚的同时均可对董事、监事、高级管理人员和其他人员进行处罚（第七十条），包括5-50万元的经济处罚、调整职位、禁止担任高管等。

（二）处罚范围大幅扩大

包括支付机构违规责任（第六十一条10项、第六十二条18项），控股股东及实际控制人违规（第六十三条）、反垄断（第六十四条）、价格违规（第六十五条）、反洗钱违规（第六十六条）、支付账户违规（第六十七条）、虚假申请（第六十八条）、无证机构处理（含支付机构为无证机构提供支付通道，第六十九条）、高管人员违规（第七十条）。

（三）处罚标准大幅提高

包括吊销执照（第六十条）、罚没违法收入并按照1-5倍违法所得罚款，无违法收入的一般按照10-50万元或50-200万元的要求处罚，未按时交纳罚款的还可按照罚款总额的10%-20%比例按日累加处罚。