自改革开放以来，我国金融业沿着市场化改革方向稳步推进，并逐步迈向以市场化、国际化、多元化为导向的金融改革新阶段。与此同时，新形势下我国金融发展面临不少新的风险和挑战，特别是消费者面临的风险增多，维护金融稳定的难度增大。

金融消费者面临的风险增多

在国有银行一统天下的年代，银行具有较大的公共性。消费者存放在银行的资金相对安全(无挤兑、倒闭风险)，可以选择的金融服务相对简单(存、贷、汇)，手中持有的资金和可以投资的资产种类较少、风险较低。如今，金融环境发生了巨大变化，消费者面临新的金融风险，例如：

从存款的角度，随着国有银行股改上市，股份制商业银行、城市商业银行、民营银行不断涌现，存款的性质发生变化，由国有银行负债转变为商业银行负债，而商业银行在经营不善、流动性不足或金融恐慌时，可能会出现挤兑或倒闭风险(根据我国《存款保险条例》在同一家金融机构存款最高可获得50万元的存款保险赔偿，超过部分面临损失风险)。因此，存款与银行自身的经营风险高度捆绑，存款的安全性有所降低。

从货币与支付的角度，过去的支付体系由央行和国有银行统领，其中的货币形态(现金、准备金、国有银行存款)本质上都是无风险的主权货币(Sovereign Money)。包括支付体系在内的整个金融体系承受的风险相对较小。如今，一方面作为支付体系重要组成部分的商业银行的自身经营风险有所抬升;另一方面，第三方支付崛起，并逐渐向准银行演化，但第三方支付机构的资本实力、内部管理、风控能力等参差不齐，客户存放在第三方支付的备付金类似于银行存款，却得不到存款保险的保护，有被挪用或遭受损失的风险。具有一定风险的银行存款(包括第三方支付备付金)，成了支付体系中最主要的货币形态。支付体系与风险偏好日益增大的支付机构(银行、第三方支付)捆绑在一起，加大了支付体系及消费者获得稳定支付服务的风险。

从投资的角度，消费者过去平均拥有的资金较少，除了把资金存入银行，很少有其他投资机会。如今，不仅银行产品日益丰富，影子银行产品更是五花八门，股票、基金、保险、理财产品、信托、P2P、网络众筹等层出不穷。消费者面临的投资产品选择多、风险等级差异大。与此同时，我国消费者金融理财知识普遍不足，加上一些机构的不当销售或有意混淆，消费者往往分辨不出各类产品与存款之间的风险差异，面临盲目选择和恶意欺诈风险

维护金融稳定难度增大

世界范围内每隔一段时期爆发金融危机，似乎印证了明斯基的金融不稳定假说。一方面，市场化改革使金融企业追求利润最大化成为必然。在盈利压力和股东利益最大化的驱使下，加上存在“大而不倒”“刚性兑付”“存款保险”等事实上的政府兜底行为，金融企业具有追求高杠杆、高风险、高收益的潜在诱惑和冲动，收益归股东、损失归社会的道德风险凸显。金融机构让纳税人背上无限、不可控的责任。另一方面，随着金融创新日趋活跃、影子银行兴起、综合化经营渐成趋势，交叉金融产品风险、各类金融风险传染共生的特征更加突出，金融系统性风险压力增大。近年来，我国金融业出现的一些乱象充分说明了这一点。例如不当创新、监管套利、放大杠杆，乃至金融产品不当或非法销售，非法集资、金融欺诈等风险事件时有发生，给我国金融稳定带来一定隐患，也给部分消费者造成巨大损失。

我国金融监管改革不断深化，存款保险、金融消费者权益保护、普惠金融等制度办法也相继出台，金融业存在的上述问题有望得到一定程度的缓解和治理。但从危机后全球金融改革情况看，这些措施并不足以从根本上解决上述问题，有必要进一步探索金融结构性改革。

危机后全球金融结构性改革管窥

2008年国际金融危机，再一次表明当前国际金融体系蕴含了高杠杆、期限转换、交叉联系与复杂性等潜在不稳定因素，具有内在脆弱性。为增强金融稳定性，避免危机再次发生以及加强消费者权益保护，危机后全球金融业在强化国际监管标准、加强微观和宏观审慎监管的同时，也在反思混业经营模式带来的交叉传染和复杂性等风险，酝酿新的金融结构变革，提出各种结构化改革法案或设想。例如美国的沃克尔法则，英国的维克斯报告及欧盟的利卡宁报告。这些改革法案或建议，有一个共同目标，就是建立一个能够为实体经济提供有效服务的金融体系，能够防止未来可能的金融危机，并能够修复自己带来的问题;采取的措施也有一些共同之处，特别是在结构性改革方面，提出通过类似于《格拉斯-斯蒂格尔法案》一类的分拆和限制措施，把金融体系的业务和风险进行适度隔离和限制，避免风险过高和交叉传染。

政府主导提出的金融结构性改革法案或建议，因政治及各种利益集团的影响，往往是各方妥协或折中的结果。与政府的金融结构性改革法案或建议相比，学术界和民间有关银行业改革的研究和方案建议走得更远。例如，出于对“部分准备金银行制度”稳定性的质疑，人们念念不忘“全额准备金银行制度”。这一制度最早可以追溯到美国的“芝加哥计划”，得到一大批知名经济学家的支持，如30年代的费雪(Irving Fisher)、60年代的弗里德曼(Milton Fridman)、80年代的托宾(James Tobin)等。此后，特别是2008年金融危机后，人们重新提出各种各样的全额准备金银行建议。此外，还提出了完全由主权货币组成的银行服务体系;或从负债端将银行资金来源限定为完全的股权资本;或将银行限定为只销售共同基金的“有限目的银行”;或将银行分拆成“狭义银行”。狭义银行又被称为“新格拉斯-斯蒂格尔”，其核心思想是把银行业一分为二，一部分仅从事低风险业务，成为金融体系中的“安全岛”(英国经济学家John Kay称之为“公用”类);另一部分从事风险更高的贷款、投资、交易等传统银行业务(“赌场”类)。IMF经济学家贝内斯(Benes & Kumhof)、英国《金融时报》首席经济评论员沃尔夫(Martin Wolf )、前英国金融服务管理局主席特纳(Adair Turner)、前英格兰银行行长默文·金(Mervyn King)、欧洲央行副行长康斯坦西奥(Vitor Constancio)等都提出了类似的想法。

基本银行服务

现代货币经济社会有赖于稳定高效的金融服务。一些基本银行服务(如存款、支付)几乎成为现代消费者日常生活所必需。然而，世界上仍然有很多人享受不到基本银行服务，我国一些边远和农村地区，也存在着基本金融服务不足的问题。银行不仅要在助力实体经济、推动经济发展中发挥重要作用，也要承担起一定的公共职能。商业银行的这种公共职能，某种程度上与今天全球倡导的普惠金融一脉相承，就是能够为包括弱势群体在内的社会大众提供基本银行服务。

芬兰金融管理局把“基本银行服务”界定为“存款银行在平等、无歧视基础上为所有零售客户(消费者)提供的服务，包括：开立支付账户、存取款及支付服务，但不包括透支等信贷服务”。基本银行服务的价格和可获得性受到监管当局的监督。在《G20普惠金融指标体系》、世界银行的全球普惠金融调查、国际货币基金组织的金融服务可得性调查等普惠金融指标中，开户、存取款、支付及其服务可获得性，是普惠金融发展程度的重要指标。

基于上述考虑，我国有必要探索建立一种能够为最广大人民群众(特别是弱势群体)提供基本银行服务的体系，使金融不仅作为资源配置和宏观调控的重要工具，也承担起应有的公共职能，更好地践行普惠金融的理念。同时，利用数字货币等创新技术，确保该体系提供无风险或低风险的服务，实现狭义银行理论提出 的“金融安全岛”理念。

利用法定数字货币构建安全基本银行服务

金融科技快速发展，特别是我国央行提出要“争取早日推出央行发行的数字货币”，为我国构建基于法定数字货币的基本银行服务提供了新思路。

法定数字货币

数字货币是指价值的数字表达。它既包括以法定货币标注其面值的电子货币，也包括以自己的记账单位标注其面值的虚拟货币。网上银行、支付宝、微信支付等都属于电子货币范畴，而比特币一类的加密货币以及游戏币等则属于虚拟货币。随着比特币等加密货币的崛起，如今数字货币一般专指加密货币，即建立在区块链等技术基础之上的数字资产或交换价值。

法定数字货币也称央行数字货币，是指中央行发行的数字货币。法定数字货币是法定货币的数字化形式，本质上与现金相同，属于央行负债，具有国家信用，与法定货币等值(或固定的比值)。而比特币等加密货币则由非政府机构或网络社区发行，是一种私营数字货币。

基于法定数字货币的账户创新

账户是金融服务的载体。法定数字货币账户，可以理解为在央行开立的账户，本质上与商业银行在央行的准备金账户性质相同。可以创设两类法定数字货币账户：普惠账户与交易账户。

普惠账户。普惠账户是一种受限的小额央行账户，没有开户限制(身份核查)，任何消费者都可以在线开立普惠账户。客户保存在普惠账户中的资金，是无风险的法定数字货币，可以进行直接支付。普惠账户借鉴了小额现金交易无反洗钱审查要求以及比特币交易不可篡改、透明可追踪等特点而提出的一种创新账户。

普惠账户具有下列特点：一是普惠账户是受限的法定数字货币账户，只能用来进行小额存款和转账支付，根据监管政策还可能受到其他限制(如支付频度、支付对象);二是普惠账户由央行负责免费提供给全球消费者使用，前台无须进行身份验证或反洗钱审查等门槛限制，通过中后台技术手段实现合规要求和风险控制;三是普惠账户可用于存放小额法定数字货币，央行可以参照准备金存款给付一定的利息，也可以方便地进行全球小额转账支付。

交易账户，是为满足金融消费者日常存取资金和转账支付需要的一种账户。交易账户本质上是消费者在央行开立的账户。交易账户中的资金，是无风险的法定数字货币，只能被账户持有人动用，银行等机构无法动用该资金用于放款等用途。交易账户中的存款，是与银行风险隔离的存款，是真正让人安心的存款。交易账户虽然属于央行账户，但可以由服务提供商(商业银行、第三方支付)提供相关服务(如KYC/AML审查、账户开立、秘钥保管、资金收付等)。由于服务提供商不能使用客户交易账户中的资金进行盈利性放款或投资，服务提供商要覆盖其服务成本，有两种盈利模式，一种是向客户收取账户管理或支付服务费;另一种是免费提供服务但通过向客户提供其他增值服务获得收益。

交易账户具有下列特点：一是资金无风险。存放在交易账户的资金是无风险的法定数字货币，与存放在银行的存款或第三方支付的备付金不同，服务提供商无法将客户交易账户中的资金用于放款、挪用或侵吞，不会面临挤兑或机构倒闭造成资金损失的风险。二是无须进行存款保险。由于交易账户中的资金没有遭受损失的风险，因而也就无须采取存款保险措施。三是交易账户中的法定数字货币可以在不同交易账户间直接支付，也可以转移到经过改造的传统银行账户(“投资账户”)，使数字货币转换为传统银行存款，或投资到各种投资品。四是交易账户余额，央行可以根据货币政策需要给付一定的正利率、零利率或负利率。

重构银行服务体系

安全基本银行服务。安全基本银行服务是一种基于法定数字货币的银行服务体系，提供两种账户类型服务：普惠账户和交易账户。安全基本银行服务也是一种全额准备金银行体系。所有存款都是无风险的法定数字货币，无论央行、第三方支付公司是还是商业银行，都无法动用客户存款，客户可随时提取，不存在流动性或挤兑风险。另一方面，支付服务依赖于法定数字货币及其支付体系，与商业银行或第三方支付公司自身经营风险隔离，因此，基本银行服务体系是一个无风险的安全服务体系。

在这一体系中，核心是法定数字货币和央行掌控的支付体系，商业银行和第三方支付等机构只能以服务提供商的身份提供相关客户端服务。中央银行通过免费下载的“央行数字钱包”(数字钱包是指包含账户的客户端软件或 APP)提供普惠账户服务。第三方支付公司通过其“第三方支付数字钱包”提供交易账户服务，也可以根据自身商业发展需要将其他监管允许的增值服务(如面向前端客户的各种移动支付)乃至普惠账户打包到其数字钱包中。商业银行可以通过其“商业银行数字钱包”，为客户提供交易账户、普惠账户服务，以及传统的贷款、理财、保险、基金等综合金融服务。

投资服务。投资服务是建立在投资账户基础上的服务体系。投资账户是指提供理财、债券、基金、保险等产品买卖以及传统银行存款的账户，其中的银行存款或各种资产不得直接用于对外支付。简言之，投资账户是不具备支付功能的传统商业银行账户。客户在投资账户中的资金或资产，不得直接用于支付，只有兑换为法定数字货币放入交易账户(或普惠账户)，进入基本银行服务体系，才能进行支付。在基本银行服务体系中持有的法定数字货币，也只有转移到投资服务体系中的存款账户(货币形态从法定数字货币转变为银行存款)，才能从事投资交易。

结论

法定数字货币为我们重构银行服务体系提供了新的思路。构建基于法定数字货币的安全基本银行服务，本质上就是构建了一个新的全额准备银行体系——一个无风险的基本银行服务体系。这至少能够带来三方面的好处。

一是从消费者保护的角度，为消费者提供了一个安全的存放资金和进行支付的 “金融安全岛”，确保基本银行服务连续性和安全性，也有利于客户根据自身风险偏好，在无风险的基本银行服务和有风险的投资服务之间，进行更清晰的分辨和选择。

二是从金融服务能力的角度，可以增强消费者金融自我掌控能力，使消费者可以在现金、传统银行存款之外，增加法定数字货币这一新选择;可以不通过第三方支付/金融机构也能直接进行电子转账支付，减少了中间环节，风险和费用下降;随着网络借贷、网络众筹、智能投顾等“去中介化”投资理财方式的兴起，可以进行自主投资理财。

三是从金融稳定角度，将无风险的基本银行服务与投资服务进行分离，可以限制风险在机构内部和机构间传染，确保支付体系与支付机构自身经营风险相隔离。当然，从银行业整体系统性风险的角度看，虽然分离构建了一个安全的基本银行服务体系，但投资服务体系的系统性风险并没有因此而降低。另一方面，由于消费者可以方便地将银行存款转换为法定数字货币，在出现金融恐慌等特殊时期，仍然可能出现大量银行存款被转换为法定数字货币，导致另一种形式的银行挤兑。

当前，数字货币技术仍在快速发展变化之中，法定数字货币的实现模式/实现技术尚未有可资借鉴的标准和适合本国需要的范例。构建基于法定数字货币的基本银行服务，是一个大胆而有趣的设想，但实现、发行和应用法定数字货币，仍然面临技术、金融、法律与监管等多方面问题和挑战，值得进行更系统而深入的研究和探索。