科技巨头国际监管探索及对国内监管建议
未央网杜艳2021/6/30 10:20:29

近日,由中国财富管理50人论坛(CWM50)与清华大学五道口金融学院联合举办《平台金融科技公司监管研究》课题发布会。课题专家、CWM50特邀研究员、深圳未来金融监管科技研究院院长杜艳对课题分报告作介绍时,认为BigTechs从微观变革到宏观变革,本质是技术对金融市场的“重构”,也对金融监管的目标、边界、组织架构、内容、规则和工具等带来挑战。科技巨头国际监管经验和演进路径对中国金融监管的启示是须明确监管目标,明晰金融监管边界,重塑监管方法,创新监管机制。

杜艳建议,监管目标方面,在金融稳定目标外,新增公平竞争、市场诚信目标,加强消费者保护目标;金融监管边界方面,基于平台公司对金融产品和服务的参与程度、发挥的实质性作用、角色的不可替代性等,来确认其风险承担责任,鉴定是否纳入监管;监管方法方面,构建“基于机构、基于功能、基于风险、基于行为”的四位一体的全新监管框架;监管机制方面,建立规制监管+原则性监管的体系,实行常态化沙箱机制,增强监管弹性,适应快速创新。

以下为发言实录:

为何聚焦BigTech?

近几年有两个概念,一是FinTech,二是BigTech,但纵观各国,监管部门和国际组织普遍对BigTechs及其衍生风险予以了更多关注。就FinTech而言,目前各国监管部门普遍秉持的监管理念是“技术中性、相同活动、相同监管”,但BigTech不同,目前各国还并无成熟的监管方案出炉。

因BigTechs具有强大的特殊基因,仅基于“技术中性、相同活动、相同监管”的原则无法覆盖其全部风险,对此,国际清算银行对BigTechs的DNA作过如下总结:基于巨量数据衍生出来的数据分析、交叉活动和网络外部性,这三者互为正向反馈,互为加强。当大科技公司介入金融领域后,上述DNA的繁殖同样适用,它可能使金融领域衍生出一系列变革。

首先是微观变革。它会带来渠道、流程、产品、风控等一系列微观变革,这里的关键是他们打破了银行对账户的特权,在平台上诞生了强大的个体数据账户。平台通过对数据持续采集和分析,衍生出巨大的金融变现能力。

其次是宏观变革。技术没有改变金融的功能,但改变了金融功能的实现方式,带来了商业模式的革新。传统金融机构主要基于对资本的内源性、持续性积累,是以资本和资产负债经营为核心的渐进性发展。而BigTech的商业模式则完全不同,它靠的是做大用户和数据,基于滚动的外源性融资,扩张交叉销售,衍生出巨大的平台,这对传统金融机构的商业模式发生了本质变革,由此引发了金融市场结构的巨大变革。

一是诞生强大的新参与者。数据为王、赢者通吃。

二是诞生新的集中度风险。没有线上获客、数据和技术能力的中小型金融机构,形成对平台的导流、风控和技术依赖,乃至强依赖。而这本身也会滋生集中度风险,加强风险传染性。

三是衍生出一种全新的生态。(1)各大平台本身互相独立,并有意在构筑平台间的壁垒,各自是封闭的生态体系。(2)免费商业模式背后是用户对数据的贡献。(3)BigTechs介入后,导致了新一轮的金融脱媒。传统金融机构在线上场景中强依赖平台的导流。

综合分析,从微观变革到宏观变革,反映的本质是技术对金融市场的“重构”,即金融功能的实现依赖日益精细化的分工,金融市场的社会分工重构,金融服务被肢解为获客、流程、风控、运营等各个环节,每个环节都有单独的运营商,由此也衍生出一些全新风险和监管挑战。

在这些新风险中,包括新的利益冲突。很多平台本身具有了基础设施属性或公用事业属性,但它由私营机构运营,这些机构需要持续增强各方面营收数据来获取持续的资本青睐,它具有过度承担风险的冲动。公用基础设施和盈利最大化的私营化运营之间的新利益冲突,是需要我们加强关注的内容之一。

BigTech国际关注的演进

国际上对BigTech加强关注,始于剑桥-Facebook数据分析事件,这在当时产生了巨大的社会影响,引发了国际社会的广泛讨论。事件起因是Facebook在消费者完全不知情和授权的情况下,授权第三方使用户数据。对大科技的加强关注,则来自支付平台在局部市场形成的垄断挑战,尤其是Libra方案抛出后,超越支付而延及货币挑战,触动了国际社会对BigTech的广泛重视。

下面回顾下国际对大科技关注的演进历史。剑桥-Facebook数据分析事件于2018年3月触发,到2018年7月该事件已衍生为一场国际大讨论。2018年底,国际清算银行(BIS)在工作文件中提出BigTech的概念,并开始讨论BIS的监管框架。2019年2月,国际金融稳定委员会(FSB)介入BigTech现象、问题、风险研究,并于2019年12月正式发布相关研究成果。2019年4月,欧盟加强关注。2019年7月,美国司法部、美国贸易委员会加强对科技巨头垄断问题关注,并提出了“是否要拆分科技巨头”的方案。2020年2月,欧洲证券和市场管理局、欧洲银行业管理局等都开始介入对BigTech的广泛研究,欧洲证券和市场管理局将BigTech风险列为它们主要关注的三大风险之一。2020年2月,G20会议发布《为所有人实现二十一世纪的机遇》,明确提出要对BigTechs的现象予以关注,并委托金融稳定委员会(FSB)论证其潜在的金融影响。至此,BigTech成为国际广泛关注的问题。

国际社会对BigTech的关注主要集中于以下四个方面。一是新风险。BigTech介入金融领域后会滋生什么样的金融风险、对金融稳定构成哪些冲击?它是否会成为一种新的金融市场势力、并带来新的系统性风险?二是监管套利。这主要从公平竞争的视角来看的。BigTech的扩张是由效率提升推动、还是监管套利衍生出的?三是公共责任。BigTech是否存在垄断问题?政府如何推动更均衡的经济增长,让更多的创新、创业者可以取得公平的市场参与机会?四是消费者保护。如何确保不会带来金融排斥与金融过度?

金融科技监管所面临的挑战

国际社会在保持对金融科技“技术中立、相同活动、相同监管”的监管原则的同时,面对大科技开始反思:这种原则是否能覆盖BigTech所带来的全部监管挑战?我们是否应采取一种更综合的政策解决方案?我们来看看大科技所带来的监管挑战。

一、监管目标挑战。传统金融监管目标的核心是“风险为本”,但随着BigTech的进入,仅聚焦于风险这一个监管目标,可能无法应对所有挑战。比如垄断与竞争、市场诚信、隐私和数据保护等衍生问题,超越了基于风险的监管目标。

二、监管边界挑战。金融市场的参与者已不仅局限于传统金融机构,大量FinTech、BigTech公司进入金融服务和金融产品的交付链条中,通过输出技术和数据等成为不可或缺的一环,但却游离在监管之外。金融监管的边界需要重新定义。

三、监管组织架构挑战。金融科技的跨界创新、快速创新的特点,需要我们构建一种降低监管部门间沟通协调成本、促进对跨界创新快速识别的监管组织架构。

四、监管内容挑战。BigTech进入金融领域后,滋生的风险超出了传统的宏观微观审慎监管范畴,需要识别新风险,包括可能带来的利益冲突,比如运营基础设施和同时运营各类金融执照之间的新冲突。监管需要建立一个更公平、公正、诚信的市场欢迎,以更好地保护消费者,促进多元主体的创新活动。

五、监管规制挑战。金融科技创新加速,滋生了监管规制空白、模糊和不适用之处,这需要我们快速识别并予以修正。

六、监管工具挑战。面对创新,既有监管工具无法满足前瞻性、适用性和敏捷性的需求。创新的进展是非常迅速的,它总在寻找低监管成本的地方,增强监管的敏捷性是非常必要的。

对中国金融监管的建议

一、明确监管目标。在金融稳定目标外,新增公平竞争、市场诚信目标,加强消费者保护目标。金融稳定是基于风险的监管,主要采用以机构为主体的方式,采用宏微观审慎监管工具;而消费者保护目标包括了投资者适当性、市场诚信、促进竞争等,主要采用行为监管的工具,两者在监管理论方法论上皆不同。金融稳定和金融风险可控,不等于消费者保护的实现。建议设立审慎监管+行为监管体系,建立平行而独立的消费者保护部门,探索双峰监管机制。

二、明晰金融监管边界。基于平台公司对金融产品和服务的参与程度、发挥的实质性作用、角色的不可替代性等,来确认其风险承担责任,鉴定是否纳入监管。仅要求压实持牌金融机构的风险责任,坚持风险不外包有时候是不够的,它成立的前提是金融机构具备独立的风险识别、风险管理能力。但当数据、算法、技术等源于FinTech公司的输出时,仅压实金融产品/服务输出端的金融持牌机构主体责任,并不能从根本上防范风险。因此,必须打开金融监管的边界,基于对金融产品和服务的参与及其发挥的作用及角色的不可替代性,确认监管对象。

三、重塑监管方法。构建“基于机构、基于功能、基于风险、基于行为”的四位一体的、全新监管框架,把行为监管方法纳入到更强、更重的监管安排中。行为监管侧重公司治理、公司价值观、公司文化和员工行为本身。若上述不能在源头上得到保障,监管工具的附加将是事倍功半。

四、创新监管机制。建立规制监管+原则性监管的体系,实行常态化沙箱机制,增强监管弹性,来适应快速创新。监管沙箱应允许对现有规制不清晰、规制空白的地方予以限定性试验,它是监管者和创新者的共同试验,它输出的成果是一种明确的监管方案,所以沙箱不是单纯的业务试验。

本文转载目的在于知识分享,版权归原作者和原刊所有。如有侵权,请及时联系我们删除。

展开全文
相关阅读
资讯查询取消