从支付入手优化BigTech治理的对策思考
金融评论杨涛2021/8/5 11:17:53

从互联网金融到金融科技,“支付”是各方创新的共同着眼点,并成为新商业模式不可或缺的组成部分,可称之为驱动金融功能变革的金融“新基建”。我国零售支付体系伴随着BigTech的成长而创新发展,建立在“旧支付+”之上的BigTech模式已经落幕,依托于我国的“巨国模型”特征、数字化转型驱动力、对外开放大势,仍然可以打造持续、健康、具有吸引力的升级版“新支付+”,使得BigTech在服务实体经济和遵从审慎监管的前提下守正创新,推动包括支付科技在内的金融科技要素,成为助推国内国际双循环的重要力量。

本文为作者基于“大型金融科技平台的监管”专题研讨会上的发言撰写的笔谈文章,已发表于《金融评论》2021年第3期。

近年来,关于大型科技公司(BigTech)对一国经济体系与市场环境带来的复杂影响,在国内外引起了监管者、从业者与学者的广泛关注。2017年8月,巴塞尔银行监管委员会(BCBS)发布工作论文《金融科技的发展对银行和银行监管者的启示》(BCBS,2017),认为BigTech指拥有数字技术优势的全球性大型技术公司,通常直接向C端用户提供搜索引擎、社交网络、电子商务,或数据存储和处理等IT平台,并为其他公司提供基础设施服务。在实践中,如美国的谷歌、亚马逊、脸书和苹果,以及我国的阿里巴巴、腾讯等,通常被认为属于BigTech,也常被称为“大型金融科技平台”“大型科技金融平台”“大型互联网平台”等。

需要看到,这些BigTech的成长轨迹,或多或少都与支付服务有关,我们就此角度切入,基于一些特征事实和内在规律,来分析支付视角下的国内外模式差异,并探究我国BigTech以支付为抓手重新优化平台价值的关键点。

海外对BigTech的监管焦点与支付关联较弱

根据中国人民银行发布的相关信息,金融管理部门推动蚂蚁集团进行整改的首要问题,就是“回归支付本源,提升交易透明度,严禁不正当竞争”。事实上,我国BigTech的快速发展,与非银行支付机构体系的壮大、移动支付工具及商业模式的创新密切相关。相比而言,海外BigTech则面临截然不同的监管关注点,与支付乃至金融的关联性相对更弱。

首先,就欧美国家进行BigTech治理与反垄断的重点,可从如下几方面来看。一是从竞争与诉讼的角度。BigTech如影响到市场竞争效率,利益相关者或相关部门就可能发起诉讼或调查,旨在弱化垂直一体化平台的垄断行为,维持市场创新环境,为消费者提供更多选择。二是从最新的反垄断角度,美国相关部门较关注两个问题:如何化解互联网巨头对网络的控制力,避免其影响到民主选举等政治活动;如何打破BigTech设置的技术与市场壁垒,帮助更多中小公司进入市场,增强科技行业竞争力。三是从数据角度,以欧洲的Google Search案为例,相关部门认为Google作为全新的数字经济模式守门人,依靠数据集中掌握了全新权利,但没有履行好守门人的职责,反而设定大量障碍。去年底欧盟发布的数字市场法案(Digita lMarkets Act,DMA),就明确了Bigtech底线行为准则。四是从税收角度,2019年以来欧洲国家为应对美国Bigtech冲击,开始推动“数字税”,美国拜登政府对此也逐渐放松“安全港”规则(允许美国企业选择不在境外纳税)。五是从金融风险角度,笔者认为虽然过去海外传统金融机构也一直有防范不公平竞争的呼吁,但对Bigtech关注度有限,近几年之所以热议其对金融体系和金融稳定的影响,一是来自于我国Bigtech全面进入金融业的特殊案例,二是由于Facebook涉足数字货币领域带来的不确定性冲击与担忧。

其次,就非银行支付机构及工具创新来看,欧美国家的监管相对严格,使得BigTech难以将其作为提供综合金融服务的流量入口。一方面,在欧洲,直到2019年《支付服务指令2》(PSD2)全面生效,才意味着监管部门着力推动开放银行创新,使得银行账户、数据、服务能够在合规前提下对第三方服务商和其他银行开放,而过去,类似于我国第三方快捷支付、网关支付等,在欧洲都缺乏法律与市场支持。换句话说,欧洲目前更支持金融科技初创企业发展,希望培育本土独角兽,应对外部竞争并弥补传统金融业的效率不足。

另一方面,在美国,非银行支付机构通常被定义为货币转移服务商,在联邦层面上并没有专门立法监管,仅在反洗钱法中有相关规定,但有48个州和哥伦比亚特区都制定了货币转移服务法,监管规则各有不同。由于受到严格监管,支付在BigTech框架里能发挥的作用非常有限,如PayPal就长期受到各种法律与监管挑战。实际上,美国的许多BigTech虽然提供支付服务,也有一些金融牌照,但几乎没有多少“中国式”创新空间,其支付“牌照价值”极其有限。基于此,才会出现2015年eBay启动与PayPal的拆分计划,其管理层认为二者“捆绑在一起已不再具备经济上的合理性”。

BigTech的“中国故事”绕不开支付创新

理解BigTech推动的支付创新

在多重因素影响下,近年来我国涌现了经济与金融体系拥抱新技术的浪潮。从一度风起云涌而最终黯然落寞的互联网金融,到顶层设计愈加清晰的金融科技创新,在其背后,银行等持牌金融机构、BigTech、金融科技初创企业共同组成了变革的推动力量。而具有共性的是,支付成为各方创新的共同着眼点,并成为新商业模式不可或缺的组成部分,可称之为驱动金融功能变革的金融“新基建”。

回顾历史,支付体系变革呈现一系列重要节点,如:1985年,中国银行(2.980,0.00,0.00%)发行第一张信用卡“长城卡”;1991年,全国卫星通信电子联行代替手工联行;1994年,金卡工程实施;1997年,12个试点城市银行卡信息交换中心全面开通;1995年,电子联行“天地对接”工程;1999年,最早的非银行支付机构北京首信和上海环迅成立;2002年,中国银联成立;2005年,大额实时支付系统上线;2006年,小额批量支付系统上线;2010年,《非金融机构支付服务管理办法》出台。历次支付体系重大事件背后,都伴随了金融市场效率、交易格局、产品与服务的改变。此后,有三个节点值得进一步探讨。

一是2011至2013年期间快捷支付的出现和发展,为BigTech保障了平台经济模式最重要的支付流量,也为后来的“支付+”探索奠定了基础。二是2013年6月余额宝推出,其实质是货币市场基金加上消费支付,实现了互联网时代的支付与理财功能融合,成为金融“支付+”的萌芽,并在我国特定的大数据与金融市场环境下迸发出巨大力量。三是2014至2015年期间,条码支付从“叫停”到快速发展,彻底打通了线下与线上场景的隔离,使得大型平台的O2O规模效应充分体现出来,逐渐实现“赢者通吃”。

上述三个创新“节点”,可谓我国新金融演变的“三座大山”,也是所谓“鲶鱼效应”的根源,更具有国情特色。究其根源,是技术、市场、监管因素交织所致,既有偶然性也有必然性,既有积极一面,也有“制度套利”的色彩。

大型平台模式与支付发展的“双刃剑”

综合来看,新技术对于支付、尤其是零售支付的冲击,主要有三方面:移动支付工具(支付场景和中介)、金融账户体系、商业模式与生态。移动支付更被认为是我国金融科技发展浪潮中的“典型代表”,从基于C端需求的场景驱动,到针对B端和G端的技术与产业驱动,都给经济社会发展带来深远影响。

客观来看,BigTech的大型平台模式加上支付服务跨越式发展,产生了“乘数效应”,带来复杂的“双刃剑”效果。

一方面,大型平台模式与支付发展的结合促进了支付体系的效率提升与交易成本下降,事实上有利于支付服务消费者的福利改进。例如,我国消费者享受的支付费率远低于全球平均水平,便利程度甚至高于诸多发达国家。当然,它也使得BigTech与商业银行、清算组织、商户、其他产业链主体的利益格局被重构,既倒逼了传统金融机构的主动改革,也使许多行业矛盾更加突出。

另一方面,大型平台模式与支付发展的结合使得我国出现了前所未有、独一无二的复杂支付产业链,支付载体、定价机制、清算模式、参与主体、信息交互都极具多样性和复杂性,从实体到金融的“支付+”无所不在。其中,BigTech在依托支付逐渐打破数据孤岛、提升自身竞争力同时,也带来数据集中度过高的风险,并且因为“平台”排他性而损害平台经济应有的“多归属性”。

可以说,与我国支付创新的日新月异相比,相关理论与政策研究已经相对滞后,这也是因为在复杂且快速演变的支付体系中,经常难以找到分析概念、逻辑和方法的共识。这也使得我们在研究基于支付而崛起的我国BigTech之利弊时,难以“抽丝剥茧”地深入进去。

例如,在现有支付统计与专业语境中,非现金支付、电子支付、非银行支付机构处理网络支付之间是什么关系?是否有交叉和重复?原有基于监管视角设置的非银行支付机构的业务许可,如网络支付、预付卡发行和受理、银行卡收单,其边界是否泾渭分明?各类线上与线下的差异是否仍然明晰?银行与支付机构的竞争合作关系,在资金与信息流向不同时,究竟有何区别?条码支付的实质是否属于移动支付?条码支付的线上收付款与线下付款,为什么需要网络支付业务许可,而线下收款则需要银行卡收单业务许可?所有这些认识的模糊,都使我们难以界定相关支付市场的边界与结构,也无法准确探讨市场集中度、反垄断对象与措施等。

当然,2021年1月央行正式发布《非银行支付机构条例(征求意见稿)》,试图从过去基于“技术”和“介质”的认识逻辑,逐渐转向国际惯例的“功能”与“实质”逻辑,如将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务。显然,这与欧盟的PSD2把第三方支付服务商(Third Party Provider,TPP)分为支付发起服务商(Payment Initiation Service Provider,PISP)和账户信息服务商(Account Information Service Provider,AISP),有着异曲同工之处。

基于支付的“BigTech故事”为何难以为继?

应该说,当前部分BigTech遭遇平台反垄断只是表面现象,归根结底是现有模式已经导致了特定市场“过度集中”的风险。其中,用以支撑BigTech突飞猛进的支付服务,已发生了许多趋势性变化。

其中,一是国内零售支付的市场需求已经逐渐饱和,供给已经非常充分,支付服务价格几乎是全球最低,令人“眼花缭乱”的支付工具创新的边际效益递减。二是监管“跷跷板”从偏松到偏紧。因为在支付市场飞速发展过程中,也出现了许多风险问题,如违规行为时有发生、客户投诉事件频发,支付活动中的账户出租、出借、出售,洗钱、赌博、诈骗和其他非法活动不容忽视。三是“支付+金融”的复杂平台模式透明度不高,在“穿透式监管”趋于主流的背景下,不得不有所转变,从而减少金融业务之间、金融与技术之间的功能过度叠加,适应更简单、透明、责权明确的国际监管趋势。四是政府对金融基础设施(支付清算体系是其中最重要的之一)市场化的政策思路也在微调。从2015年放开银行卡清算市场,到2016年以来的金融乱象与互联网金融整顿,再到新形势下的国际国内战略统筹,新思路已经逐渐显现,即在适度推动市场化同时,也须强调国有资本在重大基础设施的布局。五是金融控股公司的监管改革试点逐渐深入,旨在约束金融混业中的交叉风险,深度介入金融业的BigTech当然也在其中。六是数据要素作为新生产要素纳入国家战略,数据的透明、确权、保护,以及生产、分配、交换、消费,都将变得更加规范,BigTech难以如过去那样“粗放式”利用大数据。七是对外开放与国际市场的影响,因为无论“引进去”还是“走出去”,BigTech都需要更加适应全球游戏规则。

从支付入手优化BigTech治理的对策思考

应该说,伴随BigTech成长的我国零售支付体系创新活力,也是体现国家金融科技核心竞争力的少有“亮点”,现有整治并不意味着要“自废武功”,而是在更加规范发展的前提下,重新梳理支付在大型平台发展中的价值定位,优化发展模式与路径,为BigTech全面治理提供新思路。

具体来看,一是需要明确支付体系建设目标。综合看,应有消费者福利改进、服务实体企业、改善客户体验、提高市场效率、保障交易稳定、提供增值服务、创新流量入口等诸多目标,不同目标的内在矛盾性,可能导致支付发展路径出现扭曲。新形势下,应进一步厘清目标优先次序,以此引导BigTech的创新有效助力核心目标实现,达到支付在BigTech生态中的价值回归。

二是系统性思考我国移动支付在全球市场竞争格局中的定位,综合考虑国际、国内因素,进一步提升我国移动支付行业的整体核心竞争力。在持续加强风险防范和规范经营同时,更好地支持BigTech发挥比较优势,着眼跨境服务与参与国际竞争,积极“走出去”融入海外市场。

三是平台反垄断只是“非常手段”,相比之下,更需要完善常规监管机制。就支付而言,近年来不同历史阶段的监管重点主要是资金安全问题、“三方模式”闭环、价格与市场竞争(银行、同业、商户)、平台排他性(消费者)、数据保护、B端反洗钱问题,当前则亟需加强支付监管其他监管的协调配合,重点从解决问题转向完善机制。

四是重新梳理BigTech与支付的关系,打造新型“支付+”商业模式。虽然“支付+金融”逐渐受到监管约束,但“支付+实体”仍然大有可为。一方面,在合规基础上,依托支付的数字普惠金融创新,还有大量空间值得发掘;另一方面,当前我国数字经济建设重点逐渐落到产业数字化方面,BigTech依托支付、不断创新与银行等持牌金融机构合作模式,可以在产业链金融等场景落地方面做出更多有价值的探索。

五是积极迎接数字化带来的新“赛道”挑战。近两年的新冠肺炎疫情改变了支付结构,推动了数字化支付、非现金支付大发展。据麦肯锡公司在2020年的不完全统计,在各类新型支付工具中,受全球消费者欢迎程度从高到低的依次是网络银行、直接账户转移、无接触卡片、数字钱包等。更具挑战性的是,虽然一般加密数字货币的货币与支付属性很弱,但央行法定数字货币、民间稳定币则可能对现有支付体系带来深远影响。BigTech拥有科研与创新能力突出的比较优势,应该鼓励其积极参与央行数字人民币研发,并探索合规、稳妥参与国际稳定币创新的模式。

总之,建立在“旧支付+”之上的BigTech模式已经落幕,依托于我国的“巨国模型”特征、数字化转型驱动力、对外开放大势,仍然可以打造持续、健康、具有吸引力的升级版“新支付+”,使得BigTech在服务实体经济和遵从审慎监管的前提下守正创新,推动包括支付科技在内的金融科技要素,成为助推国内国际双循环的重要力量。

参考文献略

(本文作者为中国社会科学院金融研究所研究员、支付清算研究中心主任、博士生导师)

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