2021年01月20日，人民银行发布关于《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）公开征求意见的通知，距离周小川2010年签发的《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《管理办法》）已有10年。此次从《管理办法》升级为《条例》，从行政管理升级为法律条例也能明显体现出监管的法制思想。

对比《管理办法》，《条例》基于支付业务的快速发展进行了更加全面的审视和总结，对于支付机构的监管视角显得更为全面客观，并且明确了各方权利义务，理清支付机构的业务边界，更好地勾勒出加强过程监管和稳步有序退出的监管思路。具体将结合文件内容进行逐一展开说明：

一、增加引入电子商务法，保障当事人合法权益

在《条例》的第一条中除了依据《中华人民共和国中国人民银行法》之外，新增加引入了《中国人民共和国电子商务法》，进一步突出了电子商务和支付机构之间存在的紧密联系，尤其是近几年随着电子商务市场的竞争加剧，不少电商平台存在利用支付机构进行资金二清、卷款跑路、隐匿洗钱、偷税漏税等不法行为。监管机构结合历史重大事件，通过与电子商务法文件精神的结合，从源头上进一步强化支付机构开展业务的KYC原则。

二、实质重于形式，理清各方业务边界

与2号令中对于支付业务的定义相比，《条例》的说明显得更加凝练，分为储值账户运营和支付交易处理，其中储值账户运营可以理解为支付账户和预付卡账户，且特别说明了法人机构发行且仅在内部使用的预付卡除外，即从业务边界上与商务部管辖的单用途预付卡进行了很好的分隔，明确了人民银行的监管范畴。同时，从监管机构的分类方法来看，将支付账户纳入储值账户运营范畴内，与预付卡账户处于同一类别，从中很明确的可以看出，监管机构对于支付账户业务范畴做了进一步明确，与2015年发布的《非银支付机构网络支付管理办法》对于支付账户管理进行了约束，能够明显感觉到支付账户的支付结算功能将进一步受限，结合《条例》第二十九条的规定从“用户处获取的储值资金“应当及时等值转换为支付账户余额或者预付价值余额，明确了资金的来源和强调了等价性。

同时明确了支付账户仅能根据自然人（含个体工商户）的意愿进行开立，不支持企业法人开立支付账户。结合人民银行个人账户分类管理办法的精神，结合《条例》，纵观全局可以清晰的发现，企业账户开立需要企业法人或财务人员在商业银行网点开立且开立后需同步开户许可证，个人账户开立细分为个人银行账户和个人支付账户，可以通过远程非面对面或者面对面的形式进行开立，其中个人银行II类户能够开展金融业务，银行III类户与支付Ⅰ账户主要起到个人用户零钱包的作用。通过如上的账户分层分类管理，理清了各类账户的业务边界，也可以从中看出支付机构的支付账户将进一步被约束，同时结合了《条例》第三十条规定，强调了支付机构对于开立账户主体的审查责任，并为其真实性和交易行为后果承担责任，将“谁的客户谁负责“的理念贯彻到底。

三、增加系统重要性非银行支付机构的认定

《条例》中第四条增加了系统重要性非银行支付机构说法，对应为系统重要性金融机构，是指业务规模较大、业务复杂程度较高、一旦发生风险事件将给地区或全球金融体系带来冲击的金融机构。通过类比分析，系统重要性非银行支付机构可以看作是监管机构监管思路的延续，在监管趋严的背景下，支付机构逐渐洗牌集中，针对较为集中的支付机构进行重点监管，可以起到防范系统性风险的作用，同时与《条例》中的支付机构分类管理认定相结合，以管理金融机构的监管方法和工具来管理支付机构，可见是对支付机构监管重要性的突出体现。

四、明确支付机构的特殊性，全面审查支付机构股东

《条例》对于支付机构的设立，首先明确了机构名称中必须包含有“支付”二字，且其他企业不得使用，体现了持牌机构从事专属业务。同时可以看出，从控股股东、主要股东、非主要股东、实际控制人、最终受益人、高管人员等方面审查做了更为详细的说明，对比相关金融机构的设立申请而言，可以说站在了同一“起跑线”上。支付机构由于管理着较为庞大的备付金，且从先前先锋支付备付金控股股东挪用近15亿资金的重大案件来看，对于支付机构的各方面审查金融化显得尤为必要。

同时，也可以看出支付机构的牌照交易将面临监管机构更为严格的审查，支付牌照的购买方需要达到监管机构所设定的门槛方能进行股权的交易，可见未来支付机构的牌照将进一步压缩。

五、明确支付机构终止业务退出机制

《条例》第二十四条中首度明确了支付机构终止业务方法，将支付机构按照公司法管理的相关要求，在支付机构进行结算或者依法宣告破产后，应当优先进行支付业务许可证的注销程序，同时办理存量支付业务的清理工作完成后，方可办理公司的注销登记处理。且有当地人民银行进行牵头负责，妥善处理相关事宜并保障用户的合法权益。从中可以看出监管机构的主动作为和法制思想的彻底贯彻，将公司破产清算流程与支付许可证注销流程有机结合在一起，是监管法制化先进性的体现。

六、支付协议明确用户的权利与义务

《条例》第三十三条进一步明确了支付机构应当与用户签订支付协议，且支付协议明确了支付机构与用户的权利义务、纠纷处理原则、违约责任、支付业务流程、电子支付指令传输路径、备付金孳息等事项。通过支付协议的签订，进一步强调了支付机构与用户之间的契约关系，以法律武器有效保护消费者合法权益，同时也通过支付协议进一步披露了支付机构的支付流程，从一定程度上避免了支付机构层层嵌套的资金风险，将支付机构的支付链路透明化。

同时监管机构、公众媒体也可以通过支付协议为契机，审查支付机构的支付协议的真实性，通过社会监督来进一步约束支付机构的灰色业务，将支付业务回归本源。

七、不得将用户信息用于营销、对外提供等用途

《条例》第三十四条中可以很鲜明的看到支付机构对于用户信息的收集、使用与处理做了更加详细的规范，遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用用户信息的原则，明示收集、使用用户信息的目的、方式和范围，将个人信息安全作为重中之重。

同时监管机构明确了用户信息的使用范围，特别强调了不得用于营销、对外提供等作为与用户建立业务关系的先决条件，进一步杜绝支付机构利用用户信息进行营销匹配、标签化售卖获利，进一步将强化支付机构利用科技手段，加强数字化建设进程，做好服务用户、服务商户，回归服务价值本源。

八、备付金抵押T+0结算业务的终结

《条例》第三十七条中强调备付金不属于其自由财产，且从物权法角度而言，支付机构无权使用备付金进行担保抵押处理。而在实际开展的T+0业务中，大量的支付机构利用备付金，通过与商业银行进行担保抵押处理，获得T+0流动性资金，并向结算商户收取息差以谋取高额利润。

同时由于商业银行获得了抵押资金，并没有非常严格的审查支付机构是否真实用于T+0结算业务，也存在部分支付机构利用此业务开展资金拆借挪用等行为，存在重大的资金安全隐患。因此监管机构将此做进一步明确，也是对商业银行开展此类业务的警示。

九、支付机构备付金杠杆比例控制

《条例》第三十八条中首次提出了支付机构净资产与备付金日均余额的比例需要符合人民银行的规定，也就是说支付机构吸收的备付金将与支付机构的净资产比例存在上限，即备付金比例去杠杆化。一边是巨额的备付金，一边是支付机构渺小的净资产，这巨大的鸿沟将导致支付机构的实际控制人有挪用备付金的犯罪动机。

结合我国上市公司的各类案件情况来看，例如预付卡公司通过折价销售大量预付储值卡，获取大量备付金而实际却没有相应资产兑现用户的储值部分，从而导致消费者资金损失的案例屡见不见。监管机构也是从中发现了规律，通过约束其杠杆来扼杀其犯罪的萌芽，体现了监管的先进性。

十、审慎监管措施，形成淘汰机制

《条例》第六十条中提到累计亏损超过其注册资本的50%，获牌后未开展或暂停开展业务2年以上，连续2年评级为最低等级、对支付市场稳定运行存在不利影响的支付机构将被暂停支付业务，甚至吊销其支付业务许可证，针对于支付产业中末尾的支付机构而言是加速淘汰的信号。

目前现存的支付牌照中，存在大量经营困难，系统落后等一系列问题，寄希望于通过售卖支付牌照而从中获利的小型支付机构不在少数。而通过《条例》的条款来看，监管机构加快支付产业的良性循环的决心十分明确，对于一些未达标准的支付机构采取加快淘汰的方式，有利于支付行业整体行业水平的提升。

总结

纵观整个《条例》，除了反洗钱、反垄断、价格公开透明等支付机构天然承担的法定责任与义务之外，也看到了监管机构对于支付机构、针对支付行业特性制定的一些监管要求。透过现象看本质，这些监管条例的背后，很多是能够联想到曾经发生的种种重大风险事件，或者是监管机构推行支付机构法制化的一贯精神，亦或是对于支付机构业务边界的厘清进而引导回归支付本源，这些都寄托着对于支付行业未来发展的希望。

我国支付行业经历了十多年的发展，也让世界见识我国移动支付的便捷与高效，而在便利的背后，如何防范隐患，保护消费者权益，加强监管及时性，是支付发展后十年《条例》留给我们新的思考。